VII SA/Wa 1099/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej doprowadzenie do poprzedniego stanu użytkowania poddasza I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1099/06 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej Kpa) po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2004r., Nr [...] nakazującej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] doprowadzenie V kondygnacji poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K. do poprzedniego stanu użytkowania. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest prawidłowe i nie wypełnia żadnej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Organ wskazał też, iż badana decyzja wydana została na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem ze sporządzonej ekspertyzy budowlanej z wykonanych robót budowlanych wynika, iż wykluczono możliwość doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa. Ponadto organ I instancji stwierdził, że decyzja nie jest niewykonalna, ani ze względów faktycznych ani prawnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2005r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, iż kwestionowane w trybie nieważnosciowym rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2004r. jest konsekwencją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2002r., stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] kwietnia 1999r. nr [...], którą to decyzją zezwolono Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami tj. kondygnacji poddasza składającej się z 7 pomieszczeń na 5 lokali mieszkalnych. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie niniejszej można ewentualnie mówić o naruszeniu zasady słuszności i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a nie art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, który w sposób jednoznaczny stanowi o niewykonalności decyzji. Organ II instancji stwierdził, iż przywrócenie stanu poprzedniego w niniejszej sprawie prowadziło będzie w efekcie do zaprzestania użytkowania poddasza budynku przy ul. [...] w K. jako mieszkalnego, ale działanie takie z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa jest możliwe. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwestia pozbawienia przysługującego osobom zajmującym lokale na poddaszu przedmiotowego budynku spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nie ma wpływu na ocenę niewykonalności badanej w trybie nieważnościowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2004r. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu wyjaśniła, że nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa możliwe jest podjęcie działań prowadzących w efekcie do zaprzestania użytkowania V kondygnacji budynku jako mieszkalnej. Osiągnięcie oczekiwanego decyzją efektu wymaga dokonania przez skarżącą działań naruszających posiadanie członków, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali mieszkalnych mieszczących się na przedmiotowej kondygnacji, co wobec faktu, że posiadanie to opiera się na prawie podmiotowym, jakim jest ograniczone prawo rzeczowe, w świetle prawa cywilnego stanowi czyn zabroniony. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym dnia 14 lutego 2006r. w sprawie VII SA/Wa 295/05 oddalił skargę wniesioną przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...], uznając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za prawidłową, gdyż nie można postawić jej zarzutu naruszenia prawa i to zarówno procesowego, jak i materialnego. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, bowiem o niewykonalności decyzji przesądzają okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas, a taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Natomiast trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu. W ocenie Sądu pierwszej instancji poprzez wydanie kwestionowanej decyzji nie został naruszony art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż fakt, że osobom zamieszkującym lokale powstałe w oparciu o przeprowadzone prace adaptacyjne zostało przyznane przez Spółdzielnię własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, nie przesądza o niemożliwości prawnej pozbawienia tych osób tego prawa na skutek decyzji, której wykonanie prowadzi do utraty waloru lokali mieszkalnych przedmiotowych pomieszczeń. W takim przypadku osoby pozbawione lokalu mają roszczenie do Spółdzielni o odszkodowanie. Powyższy wyrok na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w K. oraz przez Rzecznika Praw Obywatelskich był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który po rozpoznaniu sprawy wyrokiem wydanym dnia 9 maja 2007r. w sprawie II OSK 707/06 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w rozpoznawanej sprawie uszło uwadze Sądu pierwszej instancji to, iż badana decyzja dotyczyła praw związanych ze ściśle określonymi lokalami, a nie wynikała tylko z tych uprawnień jakie Spółdzielnia posiada do budynku, do części wspólnych obiektu, czy też do nieruchomości będącej w wyłącznej dyspozycji Spółdzielni. Jednocześnie Sąd II instancji stwierdził, iż przytoczona w zaskarżonym wyroku interpretacja normy prawnej wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa jest zasadna. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na te sytuacje, które stanowią o niewykonalności decyzji administracyjnej, jednak swych ocen Sąd nie odniósł do stanu faktycznego i prawnego, jaki był przedmiotem decyzji badanej tj. decyzji z dnia [...] czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Mając na uwadze ponowne rozpatrzenie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.219 i n.). Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organów administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując ponownej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym zobowiązany był zbadać, czy decyzja administracyjna wydana w postępowaniu zwykłym, która została zakwestionowana, nie była wydana z naruszeniem prawa określonym w art. 156 Kpa. Chcąc dokonać takiej oceny należało ustalić datę w jakiej nastąpiło zawarcie umów wskazanych w art. 171 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003r., Nr 119, poz. 1116, ze zm.) w zestawieniu z treścią i datą decyzji badanej w postępowaniu nieważnościowym. Z analizy materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca Spółdzielnia w dniu [...] czerwca 1999r. dokonała przydziału znajdujących się na V kondygnacji lokali mieszkalnych na rzecz swoich członków – A. i K. G., M. M., S. D., K. i T. M. oraz A. K.. Natomiast A. i M. M. lokal mieszkalny został przydzielony w dniu [...] stycznia 2001r. Adaptacja poddasza dokonana została w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] kwietnia 1999r. zezwalającej spółdzielni na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, zatem w momencie powstania własnościowych spółdzielczych praw do lokali mieszkalnych dysponowała ona stosownym, niewadliwym aktem administracyjnym. Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 171 ust. 3 w/w ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego powstaje z chwilą zawarcia między członkiem a spółdzielnią umowy o ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu jest prawem zbliżonym do prawa własności. Z tą też chwilą podmiot będący nabywcą spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu uzyskuje dwa podstawowe, skuteczne erga omnes uprawnienia: prawo do korzystania z przydzielonego mu lokalu oraz prawo do rozporządzania prawem do tegoż lokalu. Tak więc spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, jako prawo rzeczowe ograniczone jest prawem na rzeczy cudzej, którą stanowi nieruchomość będąca własnością spółdzielni, przy czym wykonywanie tego prawa jest ograniczone do oznaczonego lokalu oraz tych części nieruchomości, które są przeznaczone do wspólnego użytku mieszkańców. Prawa rzeczowe ograniczone mieszczą się w kategorii "praw majątkowych", a zatem zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP są objęte ochroną, ale ich ochrona jest uregulowana w sposób nieco odmienny niż ta, którą Konstytucja gwarantuje własności. Wyrazem tego jest obowiązywanie takich przepisów Konstytucji, które odnoszą się tylko do własności, a nie do innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Zarówno w ujęciu konstytucyjnoprawnym, jak i ekonomicznym własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu jest prawem zbliżonym do prawa własności (por. uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lutego 1999 r., K 23/98, OTK Nr 2/1999, poz. 25; oraz uzasadnienie do wyroku TK z dnia 29 czerwca 2001 r, K 23/00, oraz do wyroku TK z dnia 20. 04. 2005 r. OTK Nr 5/2001, poz. 124). W przedmiotowej sprawie kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] czerwca 2004r. zaadresowana została wyłącznie do Spółdzielni i nakazywała Spółdzielni "doprowadzenie użytkowania V kondygnacji poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K. do poprzedniego stanu użytkowania". Powyższe oznacza, że w badanej decyzji pominięto członków Spółdzielni, którym lokale usytuowane na V kondygnacji budynku przyznano jako spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Fakt pominięcia tych podmiotów w postępowaniu w wyniku, którego nastąpiło wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2004r. przesądza o zaistnieniu przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, bowiem w powstałym stanie prawnym mamy do czynienia z niewykonalnością decyzji w chwili jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2007r. zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w doktrynie podkreśla się, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Ponadto niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna (por. np. wyroki z dnia 8 lutego 1985 r., I S.A. 1090/84, niepubl. oraz z dnia 10 maja 1995 r., S.A./Ka 486/94, , ONSA 1996 Nr 2, poz. 89). W pierwszym przypadku wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn czysto technicznych, w drugim zaś - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (J. Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2003, s. 726). Sąd II instancji stwierdził, że skierowanie decyzji tylko do Spółdzielni, z pominięciem podmiotów posiadających w oparciu o zawarte umowy, własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu nie może spowodować realizacji decyzji nakazującej doprowadzenie do poprzedniego stanu użytkowania tej części obiektu, która w wyniku zawartej umowy przyznana została innym niż Spółdzielnia podmiotom, bez narażenia się Spółdzielni na odpowiedzialność deliktową. Wykonanie decyzji jest w takim wypadku możliwe faktycznie, jednak nie będzie dopuszczalne z prawnego punktu widzenia, ze względu na naruszenie wymagań praworządności (tak J. Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, s. 727). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w razie ewentualnej bezczynności zobowiązanej do działania Spółdzielni, decyzji tej nie będzie mógł również wykonać organ egzekucyjny, z uwagi na brak tytułu wykonawczego przeciwko osobom posiadającym tytuł prawny do określonych pomieszczeń. Reasumując, w oparciu o materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych, niniejsze rozważania prowadzą do przekonania, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2004r. jest niewykonalna i ta niewykonalność ma charakter trwały, a zatem wypełnia przesłankę wynikającą z przepisu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Nieprawidłowymi zatem były orzeczenia organów obu instancji w postępowaniu nieważnościowym, którymi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2004r., Nr [...] dotyczącej nakazu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do poprzedniego stanu użytkowania, następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał niniejszą decyzję w mocy. Biorąc powyższe pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.