VII SA/Wa 11/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi (...) decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2014 r., znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz (...) kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) października 2014 r., znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania (...) uchylił decyzję Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) lipca 2014 r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia (...) marca 2005 r., zmieniającej własną decyzję nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą (...) pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalno-usługowy, usytuowany na działkach nr ew. (...) w (...). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił charakter postępowania nieważnościowego i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, w tym pojęcie rażącego naruszenia prawa. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej: Prawo budowlane) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia (...) października 2014r., znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004r, będącej przedmiotem zmiany w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia (...) listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organ wskazał, że decyzja o stwierdzeniu nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Następuje wówczas powrót do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, zaś skutki prawne decyzji usuniętej z obrotu są zniesione od dnia jej wydania. Tym samym należy przyjąć, iż decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia z dnia (...) sierpnia 2004 r. nie było w obrocie prawnym od samego początku, a zatem również w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego. Organ podkreślił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. W tej sytuacji decyzja Starosty (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r. nie może być w ogóle uwzględniona w toku postępowania nieważnościowego. W ocenie organu decyzja Starosty (...) nr (...) z dnia (...) marca 2005 r. nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym bez pierwotnej decyzji nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004r., która nie istniała w obiegu prawnym w dniu wydania weryfikowanej decyzji zmieniającej. W tej sytuacji organ stwierdził, że decyzja Starosty (...) nr (...) z dnia (...) marca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z tym przepisem prowadziłoby do zaakceptowania okoliczności zmierzających do obejścia przepisów Prawa budowlanego, obowiązujących w dacie wydania decyzji. Tym samym przedmiotowe naruszenie nie jest możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Jednocześnie stwierdzone naruszenie jest oczywiste, a naruszony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Zmiana w trybie art. 36a Prawa budowlanego decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie rozstrzygnięcia o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego akceptowałoby próbę obejścia obowiązujących przepisów związanych ze zmianą decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł (...), zarzucając: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji braku podstaw do zastosowania tego przepisu, a także, gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji; 2. naruszenie art. 138. § 1. pkt. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki umożliwiające zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie; 4. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie oraz art. 20 ust. 3 tej ustawy poprzez błędną wykładnię, będące konsekwencją braku wyczerpującego ustalenia czy projektowana inwestycja podlega obowiązkowi dokonania sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, oraz pominięcia kwestii, że projekt w rzeczywistości został poddany sprawdzeniu; 5. brak wskazania kompletnej podstawy prawnej decyzji, tj. pominięcie przepisu stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...); 6. naruszenie art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, iż organ rozstrzygający odwołanie nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, dokonał dowolnego ustalenia stanu faktycznego i pominął część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wniosku, iż w sprawie dopuszczono się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 7. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie obowiązku prawidłowego uzasadniania rozstrzygnięcia, które powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Rozpoznając sprawę w tak ustalonym zakresie kompetencji, w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przyczyną stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia (...) marca 2005 r., zmieniającej w trybie art. 36a Prawa budowlanego własną decyzję nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r., o pozwoleniu na przebudowę było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem zmiany w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Mianowicie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) października 2014r., znak: (...) stwierdził nieważność decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004r, będącej przedmiotem zmiany w trybie art. 36a Prawa budowlanego. W sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej podlegającej zmianie w trybie art. 36a Prawa budowlanego nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym decyzja Starosty (...) nr (...) z dnia (...) marca 2005 r. zmieniająca własną decyzję nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r. Decyzja Starosty (...) nr (...) z dnia (...) marca 2005 r. zmieniała własną decyzję nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r w ten sposób, że: 1) do treści orzeczenia o zatwierdzeniu projektu budowlanego dodawała "wraz z załączonym projektem zmian z dnia (...) lutego 2005r przewidującym zmiany architektoniczne i funkcjonalne obiektu". 2) do treści orzeczenia o udzieleniu pozwolenia na budowę dodawała "budowę obiektu realizować wraz z projektem zmian stanowiącym integralną część projektu budowlanego". Obie decyzje były ze sobą powiązane i stwierdzenie nieważności decyzji podlegającej zmianie w trybie art. 36a Prawa budowlanego pociągać musiało również stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 36a Prawa budowlanego. Jednakże wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2015r, sygn. akt. VII SA/Wa 12/15 uchylona została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2014r., znak: (...) stwierdzająca nieważność decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r. W tym stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Starosty (...) nr (...) z dnia (...) marca 2005 r., wydana została z rażącym naruszenie art. 36a Prawa budowlanego. Decyzja Starosty (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r. podlegająca zmianie w trybie art. 36a Prawa budowlanego funkcjonuje w dalszym ciągu w obrocie prawnym i wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Starosty (...) nr (...) z dnia (...) marca 2005 r., nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia art. 36a Prawa budowlanego. Przyjmując, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie ocenił kontrolowaną w trybie nadzoru decyzję Starosty (...) nr (...) z dnia (...) marca 2005 r., jako rażąco naruszającą art. 36a Prawa budowlanego należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn zm ). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.