VII SA/Wa 11/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J W na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J W kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez J W jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Orzeczeniem tym, [...]WINB na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że pismem z dnia [...] lutego 2015 r. J W wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego dot. ustalenia legalności powstania budynku garażowego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]. W dniu [...] kwietnia 2015 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, że na ww. nieruchomości znajduje się budynek garażowy, który został usytuowany 3 m od północnej granicy i ok. 2 m od budynku mieszkalnego. Wymiary budynku wynoszą 8 m x 4,4 m. W akcie notarialnym z dnia [...] listopada 1992 r., repertorium A nr [...]wskazano, że z ww. budynku korzystać będą Państwo S. Podczas oględzin okazano projekt budowlany budynku gospodarczego z 1984 r., na którym nie widać pieczątek urzędowych. Organ powiatowy uznał, że wypłowiały. Nie można również dostrzec numeru decyzji zezwalającej na budowę obiektu. Dla ww. projektu zostały wydane uzgodnienia przez Urząd Miejski w [...] w dniu [...] maja 1984 r., znak: [...]. PINB w Powiecie [...] ustalił, że w stosunku do zagospodarowania terenu znajdującego się w ww. projekcie zmieniono usytuowanie budynku poprzez zbliżenie go o ok. 1 m w stronę budynku mieszkalnego istniejącego na ww. działce. M S wyjaśnił do protokołu, że "taką dokumentację otrzymał od ojca, który był inwestorem budynku. Wybudował go na podstawie okazanego projektu budowlanego zaraz po 1984 r." W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ powiatowy ustalił, że w zatwierdzonym planie realizacyjnym działki dotyczącym rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na ww. nieruchomości (decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 1993 r.), ww. budynek został oznaczony nr [...] jako istniejący budynek gospodarczy. I dalej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie złożyła J W. Rozpatrując całość akt sprawy, organ II instancji stwierdził, że organ I instancji nie dokonał pełnej analizy stanu faktycznego sprawy. Zdaniem [...] WINB, w niniejszej sprawie organ I instancji powinien w sposób precyzyjny określić przedmiot postępowania, tj. wyjaśnić, czy sprawa dotyczy budynku garażowo-gospodarczego czy gospodarczego. Podał, że organ powiatowy w swoich pismach wskazuje na budynek garażowy, w innych - na budynek gospodarczy. Zaskarżone rozstrzygniecie dotyczy budynku gospodarczego, a wnioskodawczyni występowała o zbadanie legalności budynku garażowego. W związku z powyższym PINB w Powiecie [...] jest zobowiązany do prawidłowego zakwalifikowania obiektu w oparciu o zebrany materiał dowodowy i charakter obiektu. Jak również do jednakowego posługiwania się nazewnictwem obiektu. W razie zmiany kwalifikacji budynku powyższa kwestia powinna mieć swoje uzasadnienie zarówno w aktach sprawy, jak również w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. Dalej, organ odwoławczy za zasadny uznał zarzut przeprowadzenia oględzin przedmiotu postępowania z naruszeniem przepisów z uwagi na uniemożliwienie uczestnictwa pełnomocnikowi wnioskodawczyni w ww. czynnościach. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik J W prawidłowo został poinformowany o terminie przeprowadzenia oględzin. Niemniej pismem z dnia [...] lutego 2015 r. (data złożenia w urzędzie pocztowym: [...].03.2015 r. oraz data wpływu do organu powiatowego w dniu: [...].04.2015 r.) ww. wystąpił do PINB w Powiecie [...] o zmianę terminu oględzin. Pomimo tego organ powiatowy przeprowadził oględziny w sprawie w dniu [...] kwietnia 2015 r. Jakkolwiek obieg korespondencji w urzędzie mógł uniemożliwić inspektorowi zapoznanie się z ww. pismem przed dokonaniem oględzin, to po jego otrzymaniu organ powiatowy nie podjął żadnych czynności w celu rozpoznania ww. wniosku w sposób pozytywny czy też negatywny. W związku z powyższym organ powiatowy powinien dokonać ponownych oględzin obiektu z udziałem wszystkich stron postępowania. Ponadto, zdaniem [...]WINB, organ powiatowy nie ustalił w sposób bezsprzeczny czy sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej czy w oparciu o stosowne zezwolenie organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie [...] WINB z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż sporny obiekt powstał przed 1992 r. Jednakże odnośnie jego legalności brak jest prawidłowych ustaleń. Wskazanie, iż w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 1993 r. budynek gospodarczy oznaczony jako nr [...] jest budynkiem istniejącym oraz posiadanie przez właściciela obiektu projektu budowlanego, na którym nie widnieją stosowne pieczątki, jest niewystarczające do uznania jego legalności. Należy również wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia podano, iż do projektu budowlanego dla spornej inwestycji zostały wydane przez Urząd Miejski w [...] uzgodnienia nr [...] z dnia [...] maja 1984 r., natomiast w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego ww. fakt. Organ powiatowy nie występował do odpowiedniego organu o dostarczenie ww. dokumentu. [...]WINB stoi na stanowisku, że ww. dokument może mieć istotne znaczenie w niniejszej sprawie. W konsekwencji, organ II instancji przyjął, że niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Decyzja organu powiatowego nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przemawia za tym również konieczność zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], skarżąca – J W wniosła o jej uchylenie w całości i zobowiązanie organu II instancji do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wniosła również o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: -art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie skorzystanie z kompetencji organu odwoławczego celem usunięcia wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności sprawy dokonanej przez organ pierwszej instancji, zwłaszcza, że organ ten również zobowiązany jest stać na straży praworządności. Dlatego też celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy winien był przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, konwalidować czynności dokonane przez organ pierwszej instancji. Mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz czas jaki upłynął od pierwszej interwencji skarżącej - w 2013 r., wydać decyzję nakazującą rozbiórkę budynku garażowo - gospodarczego, z uwagi na jego nielegalny byt; -art. 136 k.p.a. poprzez nie skorzystanie z możliwości jakie daje organowi drugiej instancji ww. art. 136 poprzez możliwość dokonania z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co znacznie przyspieszyłoby wydanie właściwej decyzji; -art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podczas, gdy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie winien on wydać merytoryczną decyzję. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] WINB z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania ww. przepisu. Tego też w istocie dotyczą zarzuty skargi. Zatem, zważyć należy, iż zgodnie z ww. unormowaniem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji, art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z ww. unormowania wynika więc, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien więc rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i ww. art. 136) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podkreślić przy tym należy, iż organ odwoławczy jest co do zasady instancją merytoryczną, a nie kontrolną. Dlatego też, uprawniony jest do skorzystania z ww. regulacji art. 138 § 2 k.p.a. wyjątkowo, tj. tylko wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie tego rodzaju uchybienia na etapie I instancji nie miały miejsca. Organ powiatowy wszczął i prowadził postępowanie zgodnie z żądaniem skarżącej (w kierunku ustalenia legalności budynku garażowego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], stanowiącej współwłasność skarżącej oraz M i E S). W konsekwencji w wyniku podjętych czynności dowodowych do akt sprawy włączył protokół oględzin obiektu z dnia [...] kwietnia 2015 r. wraz z dokumentacją zdjęciową oraz kopię projektu budowlanego dotyczącego budynku gospodarczego (złożoną do akt przez M S), jak i pisma z Urzędu Miasta [...] stanowiące odpowiedź na zapytania o dokumenty potwierdzające legalność ww. obiektu. Z powyższego w efekcie wynika, iż nie można zarzucić organowi I instancji istotnego naruszenia przepisów procesowych w stopniu, który uzasadniałby zastosowanie na etapie II instancji ww. art. 138 § 2 Kodeksu. Choć organ ten nie ustrzegł się błędów, to jednak ich usunięcie, zdaniem Sądu, mogło mieć miejsce w trybie art. 136 Kodeksu. Zważyć przy tym trzeba, że stosując art. 138 § 2 k.p.a. i orzekając na jego podstawie organ II instancji wskazał na trzy kwestie. Po pierwsze, stwierdził, że organ I instancji nieprecyzyjnie określił przedmiot postępowania, wskazywał bowiem raz na budynek gospodarczy, innym razem – na garażowy. Zdaniem Sądu, z akt organu I instancji bezspornie wynika, jakiej zabudowy na ww. działce przy ul. [...] w [...] dotyczy postępowanie, zainicjowane wnioskiem skarżącej (odnoszącym się do budynku garażowego pozostającego do wyłącznego korzystania M i E S, a to na podstawie aktu notarialnego z 1992 r.). Dowody zgromadzone dotychczas w tej sprawie wskazują nadto na to, iż jest to budynek gospodarczy z częścią garażową (v. dokumentacja zdjęciowa do protokołu kontroli oraz projekt budowlany przedłożony przez uczestnika postępowania – M S, jak i zdjęcia załączone do odwołania). W tych okolicznościach zamienne nazywanie tego obiektu przez organ powiatowy, nie świadczy o nieokreśleniu przedmiotu postępowania, a już z pewnością nie stanowi wady uzasadniającej powrót sprawy do etapu I instancji. Po drugie, organ odwoławczy wskazał na niezapewnienie pełnomocnikowi skarżącej udziału w oględzinach nieruchomości z uwagi na nierozpatrzenie wniosku tegoż pełnomocnika o zmianę terminu oględzin. Zdaniem Sądu, wskazane uchybienie organu, choć miało miejsce, także nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej. Wskazana wada mogła być bowiem naprawiona przez organ odwoławczy, który to mógł skorzystać w tej sytuacji z uprawnienia, jakie daje mu przepis art. 136 Kodeksu. Przepis ten umożliwia przeprowadzenie dodatkowego postępowania przez organ odwoławczy, albo – zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania przez ten organ, organowi I instancji. Ta ostatnia formuła mogła być bez przeszkód zastosowania w niniejszej sprawie (poprzez zlecenie organowi I instancji ponownego przeprowadzenia oględzin obiektu z udziałem wszystkich stron). I, po trzecie, organ odwoławczy wskazał na nieustalenie w sposób bezsprzeczny czy sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej czy w oparciu o stosowne zezwolenie organu. W ocenie Sądu, choć kwestia legalności ww. budynku jest kluczowa w sprawie, nie sposób przyjąć, aby ewentualne braki w materiale dowodowym w tym zakresie czyniły koniecznym przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy organ I instancji czynił ustalenia w tej kwestii i zgromadził materiał dowodowy uzasadniający w jego ocenie zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Nie sposób przy tym pominąć, iż sam organ II instancji, rozpatrując odwołanie podejmował czynności dowodowe (kierując stosowne zapytania do Urzędu Miasta [...] oraz Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] o dokumentacje dotyczącą przedmiotowego obiektu), a uzyskane w ten sposób informacje nie pozwalają na bezsporne ustalenie legalności ww. zabudowy (czy inaczej – wykonania jej w warunkach samowoli budowlanej). Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż rację ma skarżąca wywodząc w skardze, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 tej ustawy poprzez wadliwe zastosowanie tego pierwszego i nieuzasadnione niezastosowanie tego ostatniego. Dlatego też Sąd uchylił zaskarżoną decyzję uznając, iż w sprawie nie było przeszkód do wydania decyzji przez [...] WINB kończącej postępowanie w sprawie, po uprzednim uzupełnieniu w zakresie niezbędnym akt sprawy (a to - z uwagi na dostrzeżone wady postępowania organu I instancji). W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.