VII SA/Wa 11/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant referent stażysta Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji im. [...] z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku. oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Fundację im. [...] (dalej: "skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") z [...] listopada 2018 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowo-produkcyjnego położonego przy ul. [...] na działce ew. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] [...]. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił z powołaniem się na art. 3 pkt 12 i art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego, że pozwolenie na rozbiórkę jest szczególnym rodzajem pozwolenia na budowę. Art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego określa następujące załączniki, które inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę: zgoda właściciela obiektu, szkic usytuowania obiektu budowlanego, opis zakresu i sposobu prowadzenia prac rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi oraz w zależności od potrzeb projekt rozbiórki. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, organ wyższej instancji może uzupełnić je na etapie postępowania odwoławczego w myśl art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. zlecił Prezydentowi [...], przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu: 1) dołączenia do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę oryginalnej bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem przez notariusza albo ustanowionego w sprawie adwokata lub radcę prawnego kopii decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2018 r., znak: [...] oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] [...]; 2) uzupełnienia załączonego opracowania zatytułowanego "Projekt budowlany rozbiórki budynku biurowo - produkcyjnego przy ul. [...] w [...]" o szczegółowy opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych oraz sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia w odniesieniu do sąsiedniego budynku przy ul. [...], bezpośrednio przylegającego do budynku podlegającego rozbiórce, w czasie prowadzonych prac oraz po ich zakończeniu, wraz z jednoznacznym określeniem czy prace rozbiórkowe nie wpłyną negatywnie na stateczność budynku przy ul. [...]. 14 września 2018 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo Prezydenta [...] z dokumentacją uzupełnioną zgodnie z postanowieniem Wojewody Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. Organ odwoławczy uznał, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego: inwestor przedłożył 4 egzemplarze projektu rozbiórki zawierające m.in. szkic projektu zagospodarowania terenu przedstawiający plan rozbiórki, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis oraz rysunek sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zgodę właściciela budynku biurowo-produkcyjnego położonego na działce ew. nr [...] z obrębie [...] przy ul. [...] w [...], podpisaną przez M. S., reprezentującego [...] sp. z o.o. W opinii Wojewody przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty są wiarygodne i nie budzą wątpliwości co do prawidłowości ich wykonania, a zawarte w nich informacje są spójne i wystarczające do oceny zgodności projektowanej rozbiórki z przepisami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rola organów administracji architektonicznobudowlanej ogranicza się przede wszystkim do sprawdzenia poprawności formalnej wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, natomiast organy te nie są uprawnione do dokonywania merytorycznej oceny zasadności takiego wniosku lub trafności rozwiązań inżynieryjnych w nim przyjętych. Rękojmię prawidłowego przeprowadzenia robót rozbiórkowych stanowi legitymowanie się przez osoby prowadzące te prace odpowiednimi kwalifikacjami w zakresie budownictwa oraz ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza za szkodę doznaną przez właścicieli nieruchomości sąsiednich (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2016 r. znak: II SA/Łd 20/16). W konkluzji Wojewoda stwierdził, że przedłożone opracowanie "Projekt budowlany rozbiórki budynku biurowo-produkcyjnego przy ul. [...] w [...]" jest kompletne i zostało sporządzone przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Odpowiadając na zarzuty skarżącej organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt budowlany nie jest obligatoryjnym elementem w przypadku każdej rozbiórki, a o potrzebie dołączenia do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę projektu rozbiórki decyduje organ na podstawie wiedzy technicznej, w toku merytorycznej kontroli wniosku o pozwolenie na rozbiórkę. Postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. Prezydent [...], nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego rozbiórki z określeniem obszaru oddziaływania inwestycji oraz rysunkami przedstawiającymi zabezpieczenie sąsiednich nieruchomości wraz z opisem stanu po rozbiórce budynku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w polskim porządku prawnym nie ma przepisów regulujących wprost zawartość projektu rozbiórki obiektu. Wyjątkiem są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie rozbiórek obiektów budowlanych wykonywanych metodą wybuchową (Dz. U. Nr 120 poz. 1135), które nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W przypadku szkiców czy rysunków poglądowych, weryfikacji nie będą podlegały elementy wymienione w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, takie jak pieczęć na projekcie zagospodarowania terenu, oznaczenie obszaru oddziaływania, czy adres jednostki projektowej na pierwszej stronie projektu budowlanego. Z uwagi na brak w prawie budowlanym szczegółowych regulacji dotyczących projektu rozbiórki, zarzuty odwołania w tym zakresie organ odwoławczy ocenił jako bezzasadne. Odnosząc się od zarzutu braku dostosowania projektu rozbiórki do specyfiki budynku skarżącej Wojewoda zwrócił uwagę, że na etapie postępowania odwoławczego inwestor przedłożył uzupełniony opis sposobu zabezpieczenia budynków sąsiednich, ze wskazaniem, iż "Budynek przeznaczony do rozbiórki jest niezależną konstrukcją od budynku Fundacji. Między budynkami występuje szczelina dylatacyjna oddzielająca konstrukcje budynków, rozbiórka budynku nie wpływa na nośność oraz użytkowanie budynku Fundacji. (...) Realizacja rozbiórki nie narusza konstrukcji budynku Fundacji w żadnym momencie wykonywania prac". Dokument ten został podpisany przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, M. P., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej Nr [...] oraz P. A., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej Nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego, będąca podstawowym środkiem reglamentacji prawno-budowlanej, to typowy przykład decyzji o charakterze związanym, tj. decyzji, której przesłanki wydania są ściśle określone przepisami prawa, co wyłącza działanie organu w warunkach luzu decyzyjnego na etapie rozstrzygania. Jeżeli inwestor wypełnił wszystkie obowiązki wskazane w art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na przedłożenie przez inwestora kompletnej dokumentacji koniecznym jest utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] czerwca 2018 r. We wniesionej do sądu wojewódzkiego skardze na decyzję Wojewody z [...] listopada 2018 r., Nr [...] strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: - art. 34 ust. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i uznanie, że do projektu budowlanego rozbiórki nie stosuje się przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; - 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo niespełniania przez projekt budowlany zatwierdzony decyzją organu I instancji wymogów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w następujących przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego: - § 3 ust. 1 pkt 1 – polegający na braku umieszczenia na stronie tytułowej jednostki ewidencyjnej, obrębu i numeru działki ewidencyjnej, na której obiekt jest usytuowany; - § 3 ust. 1 pkt 3 – polegający na braku umieszczenia na stronie tytułowej projektu budowlanego rozbiórki budynku adresu jednostki projektowania; - § 8 ust. 1 – polegający na braku poświadczenia za zgodność z oryginałem załączonej mapy do celów projektowych; - § 13a - polegający na braku wskazania w projekcie budowlanym rozbiórki budynku przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: 1) przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów; 3) wyrażeniu zgody przez ministra właściwego do spraw energii - w przypadku budowy gazociągu przesyłowego, gazociągu o zasięgu krajowym lub jeżeli budowa ta wynika z umów międzynarodowych. W art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego ustawodawca nałożył obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę następujących dokumentów: 1) zgody właściciela obiektu; 2) szkicu usytuowania obiektu budowlanego; 3) opisu zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych; 4) opisu sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia; 5) pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, a także innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi; nie dotyczy to uzgodnienia i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 6) w zależności od potrzeb, projektu rozbiórki obiektu. Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę ma charakter związany, co oznacza, że warunkiem jej wydania przez organ jest ustalenie, czy w realiach konkretnej sprawy spełnione zostały przesłanki materialnoprawne do podjęcia takiej decyzji. Rola organów administracji architektoniczno-budowlanej ogranicza się przede wszystkim do sprawdzenia poprawności formalnej wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Organy administracji publicznej nie są uprawnione do dokonywania merytorycznej oceny zasadności takiego wniosku lub trafności rozwiązań inżynieryjnych w nim przyjętych. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że przedłożona przez inwestora dokumentacja, uzupełniona po uprzednim wezwaniu organu, jest kompletna. Załączony projekt budowlany rozbiórki budynku biurowo-produkcyjnego został wykonany i sprawdzony przez uprawnionych projektantów oraz zawiera między innymi ich oświadczenia o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt zawiera opis zakresu i technologii prowadzenia robót rozbiórkowych oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz mienia, jak również sposobu zabezpieczenia budynków sąsiednich. W tej sytuacji trafne jest stanowisko organów, co do tego że spełnione zostały wszelkie wymogi z art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. dotyczące wniosku o pozwolenie na rozbiórkę. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego, że do projektu rozbiórki obiektu, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 6 Prawa budowlanego mają zastosowanie wprost przepisy rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ustawodawca w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wyraźnie rozróżnia pojęcia projektu rozbiórki obiektu i projektu budowlanego, przy czym wymagana treść i forma projektu budowlanego zostały szczegółowo uregulowane w art. 34 powołanej ustawy oraz w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 34 ust. 6 ustawy rozporządzeniu z dnia 25 kwietnia 2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ustawodawca nie określił natomiast treści i formy projektu rozbiórki obiektu, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 6 Prawa budowlanego. Z uwagi na charakter robót budowlanych, które polegają na rozbiórce istniejącego obiektu, a nie na wzniesieniu nowego obiektu budowlanego, niecelowym byłoby stosowanie do projektu rozbiórki obiektu wszystkich wymogów określonych dla projektu budowlanego w Prawie budowlanym i przepisach wykonawczych. W związku z powyższym przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wydane w oparciu o art. 34 ust. 6 Prawa budowlanego, należy stosować do projektu rozbiórki obiektu odpowiednio, mając na uwadze cel jakim było poddanie niektórych obiektów budowlanych konieczności uzyskania decyzji administracyjnej zezwalającej na ich rozbiórkę. Celem pozwolenia na rozbiórkę jest przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia podczas jej wykonywania (art. 33 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego), wobec czego opracowanie dokumentacji technicznej robót rozbiórkowych powinno gwarantować spełnienie tego wymagania. Projekt rozbiórki obiektu powinien więc zostać sporządzony przez osobę dysponującą odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi i zawierać opis sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych oraz opis rozwiązań co do zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Rękojmię prawidłowego przeprowadzenia robót rozbiórkowych stanowi natomiast legitymowanie się przez osobę, która opracowała projekt rozbiórki oraz osoby prowadzące prace rozbiórkowe odpowiednimi kwalifikacjami w zakresie budownictwa. Organy administracji architektoniczno-budowalnej przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nie mogą nakładać na wnioskodawcę dodatkowych obowiązków niż te, które zostały enumeratywnie określone w art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Wobec tego niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja art. 33 ust. 4 pkt 6 Prawa budowlanego, prowadząca do wniosku, że projekt rozbiórki obiektu powinien spełniać wszystkie wymogi określone dla projektu budowlanego. Rozszerzająca wykładnia przepisów określających uprawnienia organu administracyjnego w zakresie zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 K.p.a.). Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.