VII SA/Wa 110/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. W., A. F., R. F. i Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W., A. F., R. F. i Miasta [...] solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego, na rzecz M.W. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych), na rzecz A. F. i R. F. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz Miasta [...] kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] września 2013r. Nr [...]na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. –Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej kpa nakazał Miastu [...], M. W., R. F., A. F. usunięcie nieprawidłowości dotyczącej stanu technicznego budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie w terminie 8 miesięcy od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna robót budowlanych dotyczących daszku ochronnego, dachów elewacji z gzymsami, , okien i cokołów, ścian w tym w pkt. 6 odmalowania balkonów razem z malowaniem elewacji oraz w pkt 9- wymianę stropów drewnianych na stropy typu WSP z poprawieniem sztywności belek na ugięcie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] lutego 2013r. ustalono, że na nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajduje się budynek podpiwniczony o IV kondygnacjach naziemnych, składający się z budynku frontowego oraz budynków oficyn usytuowanych w głębi. Budynek konstrukcji murowanej, więźba dachowa konstrukcji drewnianej, dach kryty papą, orynnowany. Ściany zewnętrzne pokryte tynkiem cementowo - wapiennym, na ścianie budynku frontowego od strony ciągu pieszego ulicy [...] balkony wspornikowe wsparte na belkach stalowych. Ustalono w czasie oględzin, iż na ścianach zewnętrznych budynku widoczne są miejscowe rysy, ubytki tynku zewnętrznego, ślady po zaciekach. Stwierdzono w ścianie zewnętrznej budynku od strony ul. [...] wyraźne ubytki tynku zewnętrznego, ślady po zaciekach, widoczne ubytki fragmentów elementów ozdobnych fryz w rejonach otworów okiennych, elementów gzymsów, płyty balkonowe z wyraźnymi uszkodzeniami w postaci rys, miejscowych pęknięć wyraźnych przy krawędziach płyt, zacieków, ubytków fragmentów elementów betonowych, ubytki tynku widoczne miejscami skorodowane zbrojenie bez otuliny, skorodowane obróbki blacharskie, miejscowo widoczne odspojenia elementów ozdobnych fryz na ścianie. Wskutek powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. nałożył na Miasto [...], M. W., R. F. oraz A. F. obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Organ powiatowy podał, że w dniu [...] sierpnia 2013r. zarządca nieruchomości przedłożył do akt sprawy ekspertyzę techniczną stanu technicznego budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] sporządzoną rzeczoznawcę budowlanego L. M. z której wynika iż stan techniczny dachów, więźby dachowej oraz tynków zewnętrznych jest zły. Organ zaznaczył, iż z ww. ekspertyzy wynika, że "na tych elementach remonty kapitalne należy wykonać bez zbędnej zwłoki" (...) "...proces dewastacji ww. elementów jest obecnie szybki i stwarza to coraz większe zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców budynku oraz przechodniów. Stanowi je przede wszystkim opadający z kominów, balkonów oraz gzymsów i tynków gruz betonowo-ceglany." Odwołanie ww. decyzji złożyli M. W., Miasto [...], R F. i A. F. w zakresie obowiązków wynikających z punktów 6 i 9 , kwestionując także konieczność wykonania remontu balkonów ponad te których stan techniczny stwarza takie wymagania jak również terminu zakreślonego w decyzji organu I instancji na wykonanie nałożonych obowiązków. Po rozpoznaniu ww. odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku odmalowania balkonów wraz z malowaniem elewacji budynku przy ul. [...] w [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zasadnie skorzystał w niniejszym postępowaniu administracyjnym z dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z powołanym przepisem w przypadku ustalenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w niniejszym postępowaniu, a w szczególności ekspertyzę techniczną stanu technicznego budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz protokół z przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2013r. czynności kontrolnych ww. budynku mieszkalnym nie ulega wątpliwości w ocenie organu odwoławczego , że konieczne jest usunięcie nieprawidłowości w przedmiotowym budynku. Organ odwoławczy powziął jednak wątpliwości co do zakresu robót budowlanych mających na celu usunięcie złego stanu technicznego budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nałożenie obowiązku polegającego na odmalowaniu balkonów wraz z malowaniem elewacji ww. budynku nie mieści się w pojęciu " usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że wprawdzie przepis art. 61 Prawa budowlanego przewiduje obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie estetycznym, ale jednak nałożenie obowiązków związanych z utrzymaniem należytej estetyki budynku dopuszczalne jest na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 4 jedynie w sytuacji gdy zostanie ustalone, iż obiekt swym wyglądem szpeci otoczenie. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy przedmiotowej sprawy nie wskazuje na to, aby w postępowaniu dotyczącym budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] zachodziły przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Z tego też powodu organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia na współwłaścicieli ww. nieruchomości robót budowlanych polegających na odmalowaniu balkonów oraz malowaniu elewacji ww. budynku. Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów podnoszonych przez odwołujących w odwołaniu. Odnośnie bezzasadnego nałożenia na mocy decyzji Nr [...] obowiązku wymiany stropów drewnianych na strony typu WSP wyjaśnił, iż zgodnie z ekspertyzą techniczną stanu technicznego przedmiotowego budynku należy wznowić kontynuację wymiany stropów drewnianych na stropy WSP z poprawieniem sztywności belek na ugięcie "z uwagi na wiek stropów drewnianych przekraczających znacznie teoretyczny okres ich trwałości". Odnośnie zaś zawartego w odwołaniu postulatu ograniczenia wykonania zawartego w decyzji organu powiatowego obowiązku remontu balkonów wyłącznie do balkonów, których stan techniczny stwarza takie wymagania, organ odwoławczy wskazał, że z ekspertyzy wykonanej w przedmiotowej sprawie wynika, iż zagrożenie dla ludzi oraz konstrukcji budynku stanowią "balkony na ścianie frontowej i nie tylko na tej ścianie". Jednocześnie autor ekspertyzy stwierdził, iż "stan balkonów jest na tyle zły że stanowią znaczne zagrożenie konstrukcyjnej stabilności tych elementów oraz bezpieczeństwa użytkowników i przechodniów". Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego wykonanie robót budowlanych związanych z usunięciem nieodpowiedniego stanu technicznego w odniesieniu do wszystkich balkonów budynku przy ul. [...] w [...] jest zasadne i prawidłowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, iż roboty budowlane, mające na celu naprawę złego stanu technicznego obiektu, powodującego zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia winny być wykonane w jak najkrótszym terminie, a termin 8 miesięcy od daty, kiedy decyzja organu powiatowego stanie się ostateczna, tj. 8 miesięcy od dnia doręczenia ostatecznej decyzji jest terminem wystarczającym do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie dotyczącym nakazu wykonania w terminie 8 miesięcy , robót polegających na wymianie stropów drewnianych na stropy WSP z poprawieniem sztywności belek na ugięcie, złożyli M. W., R. F., A. F. oraz Miasto [...] wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa wobec uznania przez organ II instancji za właściwe ustalenia organu I instancji dotyczące złego stanu technicznego stropów zagrażających zdrowiu i życiu mieszkańców i osób trzecich mimo, że materiał dowodowy w postaci ekspertyzy technicznej stanu technicznego nieruchomości nie dawał podstaw do powyższego ustalenia, 2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 i art. 107 § 3 kpa –wobec pominięcia w rozważaniach treści wyjaśnień współwłaścicieli budynku dotyczących jego stanu technicznego, a nadto ustaleń Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w protokole oględzin – mimo, że była to zdaniem skarżących bardzo istotna część materiału dowodowego sprawy, 3) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 89 § 2 kpa wobec uznania przez organ II instancji za właściwe ustalenia organu I instancji mimo, że organ ten zaniechał przeprowadzenia rozprawy, która była wymaganą czynnością dowodową wobec niejednoznaczności opinii biegłego, 4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 66 Prawa budowlanego –wobec utrzymania w mocy orzeczenia nakładającego obowiązek wymiany stropów mimo braku podstaw do zakwalifikowania stanu faktycznego w rozumieniu ww. przepisu. Skarżący wnieśli o dopuszczenie przez Sąd dowodu z załączonej przez nich ekspertyzy technicznej, która neguje potrzebę wymiany stropów z uwagi na ich zły stan techniczny. Wnieśli także o przesłuchanie na rozprawie rzeczoznawcy budowlanego L. M., który wykonał ekspertyzę z dnia [...] grudnia 2013r. W ocenie współwłaścicieli nieruchomości utrzymanie w mocy nakazu wymiany stropów drewnianych na stropy typu WSP z poprawieniem sztywności belek na ugięcie narusza ww. przepisy i jednocześnie interes prawny współwłaścicieli, poprzez nałożenie na nich obowiązku w znacznie szerszym zakresie niż to wynika z ekspertyzy stanu technicznego nieruchomości, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego L. M., która to w opinia była podstawą wydania skarżonej decyzji. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji w przedmiocie obowiązku wymiany stropów, powołując się na fragment ekspertyzy L. M. wyjaśnił, iż należy wznowić kontynuację wymiany stropów drewnianych na stropy WSP. Zdaniem skarżących nałożenie na współwłaścicieli obowiązku całkowitej wymiany stropów drewnianych w terminie 8 miesięcy w przypadku kiedy ekspertyza techniczna mówi jedynie o wznowieniu kontynuacji wymiany, a nie wskazuje na istnienie w tym zakresie zagrożenia jest obowiązkiem nadmiernym w stosunku do wniosków ekspertyzy. Skarżący podali, że powyższe skutkuje dla nich koniecznością poniesienia nadmiernych nakładów finansowych jak również określonych działań prawnych. Zaznaczyli, że lokale w których znajdują się jeszcze stropy drewniane są lokalami zamieszkałymi. Dodali, że podejmowanie tego typu przedsięwzięć nakłada na współwłaścicieli obowiązek zapewnienia najemcom lokali zastępczych na czas remontu, a takich nie posiadają. W ocenie współwłaścicieli [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując złożone odwołanie oparł się wyłącznie na ekspertyzie stanu technicznego, odmawiając wiarygodności i mocy dowodowej kwestiom przez nich wskazanym, czym naruszył przepis art. 80 kpa. Jednocześnie skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie uwzględnił stanowiska rzeczoznawcy budowlanego zawartego w ekspertyzie a odnoszącego się do oceny stanu stropów ["stan tych stropów jest dobry" (str. 23 ekspertyzy), "stan tych stropów jest dobry, tynki wymagają usunięcia pęknięć (str. 23 ekspertyzy). Skarżący wskazali, że potwierdzeniem powyższego stwierdzenia jest wyjaśnienie stanowiska autora ekspertyzy z dnia [...] grudnia 2013r., załączone do niniejszej skargi, które jednoznacznie potwierdza, iż stan stropów drewnianych w przedmiotowej nieruchomości nie został uznany za zły, a zalecenia natychmiastowych remontów zawarte w ekspertyzie odnosiły się wyłącznie do dachów, więźby dachowej oraz tynków zewnętrznych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 270 z 2012r. tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Przede wszystkim należy zauważyć, iż skarga dotyczy jednego obowiązku nałożonego w trybie art. 66 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego na współwłaścicieli budynku, a mianowicie nakazu wykonania w określonym terminie robót polegających na wymianie stropów drewnianych na stropy WSP z poprawieniem sztywności belek na ugięcie. Obowiązek ten kwestionowany w odwołaniu został utrzymany w mocy decyzja organu odwoławczego. Stosownie do treści przepisów art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdy doszło do stwierdzenie, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przywołany przepis stanowi nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, lecz wręcz statuuje obowiązek wydania takiej decyzji przez powołany do tego organ, a zaniechanie wydania decyzji stanowiłoby naruszenie prawa. Przepis art. 66 Prawa budowlanego stanowi najdonioślejszy przykład konkretyzacji nakazu przestrzegania obowiązku utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi art. 5 ust. 2 tego prawa. Obliguje on właściwy organ do pełnych ustaleń określonych nieprawidłowości co następnie powinno znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sama decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać i ograniczać się jedynie do nałożenia usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Ze względu na realną możliwość wykonania nałożonych na właścicieli budynku, będącego w nieodpowiednim stanie technicznym, obowiązków wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja powinna "uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób i w zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów" (E. Janiszewska-Kuropatwa, w Prawie budowlanym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2006, s. 618). W rozpoznawanej sprawie taka ekspertyza techniczna , autorstwa rzeczoznawcy budowlanego inż. L. M. została wykonana w lipcu 2013r. a organy z naruszeniem art. 7 i 77 kpa oraz 80 kpa nie dokonały jej prawidłowej oceny jako dowodu przeprowadzonego w toku postępowania administracyjnego. W odniesieniu do kwestionowanego obowiązku wymiany stropów, należy zauważyć, iż na stronie 23 ekspertyzy znajduje się zapis " z uwagi na wiek stropów drewnianych przekraczający znacznie teoretycznie okres ich trwałości, należy wznowić kontynuację wymiany tych stropów na stropy typu WSP z poprawieniem sztywności belek na ugięci". Jednocześnie we wnioskach z dokonanej analizy stanu istniejącego budynku stan techniczny stropów określono na 40 %- średni, zaś średni stan zużycia całego budynku rzeczoznawca określił na 52 %. Nie ulega wątpliwości, iż ekspertyza jednoznacznie wskazuje, że " stan techniczny pozwala na zamieszkiwanie w budynku, ale nakazuje wykonywanie systematycznych remontów zaplanowanych w czasie, za wyjątkiem elementów w których stwierdzono zły stan techniczny tj :dachów i więźby dachowej oraz tynków zewnętrznych". Należy więc podzielić zarzuty skargi, iż organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął nieodpowiedni stan techniczny istniejących stropów i nałożył obowiązek ich wymiany wykraczając poza dyspozycję art. 66 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym postępowanie przed organem pierwszej instancji jak i postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy pozwalających na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego w . Zostały naruszone przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a przez organ odwoławczy dodatkowo art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji doprowadziło to do wydania decyzji w obu instancjach z naruszeniem art. 66 ustawy Prawo budowlane. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy w zakresie odwołania, [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na względzie powyższe rozważania, ponownie dokona analizy złożonej do akt ekspertyzy technicznej w części dotyczącej stanu technicznego stropów, a w razie dalszych wątpliwości wykorzysta kolejne środki dowodowe w celu ich usunięcia. Z tych wszystkich względów uznając, iż organy naruszyły przepisy postępowania oraz prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy, Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.