VII SA/Wa 110/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako GINB – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółki Akcyjnej [...] od decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2016 r., wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej jako WINB, nakładającej na [...] S.A. obowiązek usunięcia, w terminie do dnia [...] lipca 2017 r., nieprawidłowości stanowiących przyczynę nieodpowiedniego stanu technicznego linii kolejowej nr [...][...] [...]-[...][...]w km od 6,150 do 12,500, poprzez: - naprawę nawierzchni torowej poprzez wymianę zdegradowanych podkładów drewnianych na nowe, oczyszczenie tłucznia, podbicie toru wraz z regulacją w planie i profilu oraz konserwacją śrub stopowych, zapewniając parametry eksploatacyjno-techniczne dla drugorzędnej kategorii linii kolejowej; - prace remontowe podtorza mające na celu przywrócenie jego parametrów eksploatacyjno- technicznych dla drugorzędnej kategorii linii kolejowej; - uporządkowanie i oczyszczenie terenu poprzez usunięcie drzew i krzaków na skarpach toru i rowów odwadniających; - naprawę przejazdów kolejowych poprzez wymianę uszkodzonych płyt przejazdowych wraz z naprawą nawierzchni dróg na dojazdach, oczyszczenie żłobków i usunięcie usypów oraz odtworzenie trójkąta widoczności na przejazdach kolejowych kategorii C - km 6,312; kategorii D - km 7,080; 7,513; 8,510; 9,845; 10,248; 11,250; 12,452; - naprawę kolejowej sieć trakcyjnej — typ: [...] , polegającej na wymianie izolacji na sprawdzonym odcinku toru oraz cięgien liniowych kotwień ciężarowych – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję WINB. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Dnia [...] marca 2016 r. upoważniony pracownik WINB w obecności przedstawiciela zarządcy obiektu budowlanego - [...] S.A. [...] we [...] - przeprowadził kontrolę z użytkowania linii kolejowej nr [...][...]-[...]na odcinku od km 6,150 do km 12,500 stanowiącej odcinek jednotorowej linii kolejowej nr [...] relacji [...]-[...] od km 0,403 do km 28,000 położonej na terenie powiatu [...]. Podczas kontroli stwierdzono, iż przedmiotowa linia kolejowa znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Potwierdzał to również protokół okresowej kontroli rocznej z dnia [...]grudnia 2015r. przeprowadzonej przez A.C. uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności linie węzły i stacje kolejowe, [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa, numer ewidencyjny [...], a także protokół okresowej kontroli pięcioletniej z dnia [...] grudnia 2012r. przeprowadzonej przez A. C. uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności linie węzły i stacje kolejowe, [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa, numer ewidencyjny [...]. Ponadto zgodnie z protokołem nr [...],[...],[...] sporządzonym przez W. K. uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności kolejowe sieci elektroenergetyczne, [...]Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa, numer ewidencyjny [...] - kolejowa sieć trakcyjna - typ: [...] wymaga nw. zakresu robót remontowych: wskazana wymiana izolacji na całym szlaku oraz cięgien liniowych kotwień ciężarowych. W związku z powyższymi okolicznościami organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego, a następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r. nałożył na Zarządcę obowiązek wykonania ekspertyzy stanu technicznego linii kolejowej nr [...] [...]- [...]na odcinku od km 6,150 do km 12,500, w celu dokładniejszego określenia jego stanu technicznego oraz bezpieczeństwa użytkowania. Wskutek chylenia w całości zaskarżonego postanowienie sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2016 r organ nałożył na [...] S.A. obowiązek usunięcia, w terminie do dnia [...] lipca 2017 r., nieprawidłowości stanowiących przyczynę nieodpowiedniego stanu technicznego linii kolejowej nr [...][...]-[...] w km od 6,150 do 12,500, poprzez: - naprawę nawierzchni torowej poprzez wymianę zdegradowanych podkładów drewnianych na nowe, oczyszczenie tłucznia, podbicie toru wraz z regulacją w planie i profilu oraz konserwacją śrub stopowych, zapewniając parametry eksploatacyjno-techniczne dla drugorzędnej kategorii linii kolejowej; - prace remontowe podtorza mające na celu przywrócenie jego parametrów eksploatacyjno- technicznych dla drugorzędnej kategorii linii kolejowej; - uporządkowanie i oczyszczenie terenu poprzez usunięcie drzew i krzaków na skarpach toru i rowów odwadniających; - naprawę przejazdów kolejowych poprzez wymianę uszkodzonych płyt przejazdowych wraz z naprawą nawierzchni dróg na dojazdach, oczyszczenie żłobków i usunięcie usypów oraz odtworzenie trójkąta widoczności na przejazdach kolejowych kategorii C - km 6,312; kategorii D-km 7,080; 7,513; 8,510; 9,845; 10,248; 11,250; 12,452; - naprawę kolejowej sieć trakcyjnej - typ: [...], polegającej na wymianie izolacji na sprawdzonym odcinku toru oraz cięgien liniowych kotwień ciężarowych. Wydając decyzję organ oparł się na treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1297 ze zmianami) zgodnie z którym zarządca infrastruktury, zarządza infrastrukturą kolejową oraz zapewnia jej rozwój i modernizację. Od powyższej decyzji [...] S.A. złożyła odwołanie, z którego wynikało, że skarżąca dąży do odsunięcia w czasie wykonania nakazanych robót z przyczyn związanych z przyszłą rewitalizacją tej linii. Skarżąca wskazała, iż wnosi o powyższe z uwagi na trwającą procedurę przetargową na wyłonienie wykonawcy zamówienia pn. Prace przygotowawcze dla projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] na odcinku [...]—[...] w celu przywrócenia przewozów pasażerskich ", w ramach którego m.in. opracowana będzie dokumentacja przedprojektowa dla przedmiotowego zadania. Po przeanalizowaniu akt sprawy GINB nie znalazł podstaw do przedłużenia określonego decyzją WINB terminu wykonania nałożonych obowiązków (do [...] lipca 2017 r.), na lata 2018 - 2019. Jak wskazał GINB skarżąca nie kwestionuje nieodpowiedniego stanu technicznego linii ,a jedynie termin wykonania obowiązków. Wobec powyższego wskazując na art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, tekst jednolity ze zm.) organ odwoławczy potwierdził obowiązek wydania stosownej decyzji przez powołany do tego organ.Ponadto GINB wskazał, że art. 66 ww. ustawy nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 tejże ustawy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczył, w ocenie GINB, racjonalny termin na wykonanie typowych robót naprawczych, niezbędnych do doprowadzenia linii kolejowej nr [...] do stanu pozwalającego na wznowienie ruchu osobowego. Co istotne naprawa uszkodzonych płyt przejazdowych wraz z naprawą nawierzchni dróg na dojazdach pozwoli na bezpieczny ruch na drogach publicznych krzyżujących się z linią kolejową. W ocenie organu odwoławczego, kwestie planów rewitalizacji (odległe w czasie) nie stanowią podstawy do uwzględnienia wniosku, tj. odroczenia obowiązku wykonania niezbędnych robót o ponad dwa łata. Ponadto według GINB nie można zgodzić się by argument, że możliwe jest zaniechanie robót naprawczych ze względy na wyłączenie linii kolejowej dla ruchu pociągów osobowych przemawiał za zmianą decyzji. Organ II instancji podkreślił, że nie można opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia, lecz obowiązany jest uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Na decyzje organu II instancji z dnia [...] listopada 2016 r. [...] S.A. złożyła skargę wskazując na naruszenie: - art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez organ przy wydawaniu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w sytuacji, kiedy wydana decyzja jest ekonomicznie niecelowa i bezprzedmiotowa wobec planów rewitalizacyjnych linii kolejowej oraz wobec zamknięcia objętego decyzją odcinka aż do czasu wykonania rewitalizacji; - art. 7 kpa i art. 11 k.p.a., przez nieuzasadnienie przyczyn, dla których Organ określił termin realizacji obowiązku na dzień [...].07.2017 r. nie badając w ogóle okoliczności czy jest to realny termin na wykonanie obowiązków wymienionych w decyzji przy uwzględnieniu potrzeby zaplanowania środków finansowych na ten cel w budżecie zarządcy oraz przeprowadzenia procedury związanej z wyborem wykonawcy robót budowlanych, a także zapewnienia czasu niezbędnego na wykonanie robót budowlanych; - art. 7 kpa i art. 77 § 1 k.p.a. przez wydanie zaskarżonych decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pomimo wskazywania przez stronę skarżącą okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy tj. niemożliwość wykonania prac w terminie określonym w decyzji; objęcia odcinka linii wskazanego w decyzji planami rewitalizacji; zamknięcia przedmiotowego odcinka aż do czasu wykonania rewitalizacji; a w konsekwencji przez nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony w prolongowaniu terminu wykonania zaleconych prac; - art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przez określenie zbyt krótkiego terminu realizacji obowiązku wyznaczonego decyzją nieadekwatnego do zakresu wskazanych w niej prac; przez nieuwzględnienie faktu wyłączenia linii [...] przez stronę skarżącą z ruchu; przez określenie terminu nieuwzględniającego celowości wykonania prac przed zaplanowaną rewitalizacją a także możliwości finansowych; w związku z czym wydane decyzja jest arbitralna i nieuzasadniona. W związku ze wskazanymi naruszeniami strona skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ nie wskazał żadnych argumentów na poparcie racjonalności wyznaczonego przez siebie terminu, jak również nie wskazał w jaki sposób ustalił możliwość usunięcia stwierdzonych decyzją nieprawidłowości w tym terminie. Dodatkowo z punktu widzenia ekonomicznego obecnie niecelowe jest wykonywanie często powierzchownych prac wskazanych w decyzji, w sytuacji, kiedy strona skarżąca w nieodległym terminie planuje rewitalizację linii [...] wraz z miejscowym odtworzeniem korony wałów. Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Zaskarżona, a także poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji, zapadły w oparciu o art. 66 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przesłanką zastosowania przez organy art. 66 ustawy Prawo budowlane winno być jedynie ustalenie przez ten organ, że obiekt budowlany jest: 1) użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku; 2) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska; 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Ponadto organy miały mieć na uwadze to, że na podstawie art. 66 ww. ustawy organ nadzoru budowlanego mógł nakazać właścicielowi lub zarządcy budynku jedynie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W tym miejscu należy zauważyć, iż art. 66 Prawa budowlanego stanowi najdonioślejszy przykład konkretyzacji nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 Prawa bud. Obliguje on właściwy organ do wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Pomimo iż art. 66 Prawa budowlanego wymaga uprzedniego stwierdzenia określonych nieprawidłowości należy przyjąć, iż chodzi tu o sytuację, w której niejako prima facie istnieje przekonanie, iż przesłanki z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zostały spełnione. Obiektywne i definitywne stwierdzenie ich powstania jest bowiem możliwe dopiero w toku postępowania (opartego na odpowiednich dowodach - dokumentach, zeznaniach świadków, opiniach biegłych czy oględzinach (art. 75 § 1 k.p.a.)) ( wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., IV SA 1103/99, LEX nr 53388), które będzie się kończyć wydaniem decyzji administracyjnej nakazującej ich usunięcie. Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy bowiem ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w ust. 1 art. 66. Dlatego też organ nadzoru budowlanego opierając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego. Przesłanka ta dotyczy sytuacji, w której obiekt budowlany samym swoim istnieniem powoduje opisane w niniejszym przepisie zagrożenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że zagrożenie to musi istnieć w momencie orzekania przez organ, gdyż przepisu nie można stosować w sytuacji, w której zagrożenie jeszcze nie powstało. Tym niemniej wbrew twierdzeniom skargi, zamkniecie przedmiotowego odcinka linii kolejowej z użytkowania nie niweluje złego stanu technicznego tego obiektu ,a wręcz przeciwnie intencja strony jest ochrona przed negatywnymi skutkami tegoż stanu. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dotyczy takich stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany ze względu na jego niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do takiego stanu, iż znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Wskazać trzeba, iż art. 66 ustawy Prawo budowlane znajduje się w Rozdziale 6 wymienionej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Należy zauważyć, że przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 przywołanej ustawy. Roboty budowlane objęte nakazem wydanym na tej podstawie nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W przypadku złego stanu obiektu budowlanego art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zezwala wyłącznie na doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu - na nic więcej. Jego celem jest jedynie utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, dlatego też decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać i ograniczać się jedynie do nałożenia obowiązku usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Podstawę rozstrzygnięcia organu podejmowanego na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinny stanowić właśnie ustalenia poczynione w wyniku kontroli obiektu budowlanego, a koniecznym elementem dowodowym będzie też ekspertyza stanu technicznego, która będzie zawierała ocenę stanu technicznego obiektu oraz będzie określała zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 859). W sprawie niniejszej w dniu [...] marca 2016r. przeprowadzono kontrolę z użytkowania linii kolejowej nr [...][...]- [...]na odcinku od km 6,150 do km 12,500 stanowiącej odcinek jednotorowej linii kolejowej nr [...] relacji [...]-[...] od km 0,403 do km 28,000 położonej na terenie powiatu [...]. Stan techniczny kontrolowanej linii organ ustalił nadto na podstawie protokołu okresowej kontroli rocznej z dnia [...] grudnia 2015r., a także protokołu okresowej kontroli pięcioletniej z dnia [...] grudnia 2012r. oraz protokołów nr [...],[...], [...]sporządzonych prze specjalistów posiadających stosowne uprawnienia. Należy podkreślić, iż strona skarżąca nie kwestionuje ustalonego przez organu stanu faktycznego w zakresie złego stanu technicznego kontrolowanej linii kolejowej ani w zakresie nałożonych obowiązków , które ten wadliwy stan maja usunąć. W zakresie ustalenia terminu wykonania nałożonych przez organ obowiązków – ostatecznie do dnia [...] lipca 2017r., Sąd wskazuje, iż jest to termin uwzględniający z jednej strony pilną potrzebę wykonania określonych prac przy obiekcie, których celem jest przede wszystko jego zabezpieczenie przed dalszą degradacją, z drugiej strony możliwości skarżącej spółki oraz okres technologicznie niezbędny do ich wykonania. Nie można tracić także z pola widzenia, iż postępowanie w tej sprawie toczy się od początków 2016r., Był to więc wystarczający czas na zgromadzenie odpowiednich środków finansowych oraz zaplanowanie tak wydatków jak i robót budowlanych realizujących obowiązki nałożone przez organy nadzoru budowlanego. Natomiast przy ustaleniu terminu wykonania nałożonych obowiązków organy nadzoru budowlanego nie mogą brać pod uwagę planów inwestycyjnych zobowiązanego, bowiem nadrzędnym celem normy art. 66 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego umożliwiającego korzystanie z niego. Organy te jednak , w żadnym razie, nie są uprawnione do dokonywania oceny, czy wykonanie tych obowiązków ze względu na wielkość kosztów z tym związanych oraz nieokreślone plany inwestycyjne zarządcy jest racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.