VII SA/Wa 1101/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania T. T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r.. znak: [...] stwierdzającej po wszczęciu postępowania z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. T. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, przebudowę istniejącego zjazdu wraz z jego poszerzeniem na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na działkach o nr ew. [...][...][...][...], utrzymał w/w decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji GINB powołał się na art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (według stanu prawnego na dzień 25 kwietnia 2010 r.), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Natomiast w myśl art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. GINB zauważył, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działkach o nr ew. [...][...][...][...] ul. [...], obręb [...]. Decyzja ta stanowiła podstawę do wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2012 r.. znak: [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]. Organ wskazał, że sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc). tj. od dnia jej wydania. Innymi słowy zachodzi taka sytuacja, jakby decyzji nigdy nie było w obrocie prawnym. W konsekwencji w niniejszej sprawie, na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.. znal: [...] ustalającej warunki zabudowy, zaistniała sytuacja w której decyzji tej nigdy nie było w obrocie prawnym. Ponadto GINB wskazał, że z części opisowej i projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowana budowa zjazdu polegać będzie na poszerzeniu zjazdu do szerokości 16.00 m., w związku z czym roboty budowlane polegające na poszerzeniu zjazdu stanowią rozbudowę istniejącego zjazdu. Organ powołał się na treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80. poz. 717 - według stanu prawnego na dzień 25 kwietnia 2010 r.) oraz art. 50 ust. 2 tej ustawy określającym zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stwierdził, że roboty budowlane polegające na rozbudowie zjazdu nie są wymienione w art. 29 Prawa budowlanego, który określa katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych, na które nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. W rezultacie na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie zjazdu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a zatem również wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do treści art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem - jak wskazał organ - w aktach sprawy brak jest decyzji właściwego organu ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowywanego zjazdu. GINB powołał się także na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, stosownie do której "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa". Organ stwierdził zatem, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] znak: [...] jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dodatkowo GINB podniósł, że dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W związku z tym nie mógł uwzględnić okoliczności, że inwestor uzyskał w dniu [...] stycznia 2013 r. nową decyzję ustalającą warunki zabudowy tj. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.. znak: [...]. Na powyższą decyzję GINB z dnia [...] września 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył T. T.. W skardze podniósł, że w miejscowości, której dotyczy inwestycja brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, w związku z czym decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca T. T. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, przebudowę istniejącego zjazdu wraz z jego poszerzeniem na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na działkach o nr ew. [...],[...][...][...]) była wydana na podstawie prawomocnej i będącej w obrocie prawnym - w momencie wydawania pozwolenia na budowę - decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy [...]. Skarżący powołał się na interpretację zawartą na stronie internetowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, z której wynika, że art. 145 § 1 pkt 8 kpa stanowiący podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ma również zastosowanie do przypadków analogicznych do objętego postępowaniem nieważnościowym dotyczącym decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Wznawia się bowiem postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która nie tylko została następnie uchylona, ale także wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności. Ponadto skarżący zauważył, że przyjęcie stanowiska GINB zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinno - w konsekwencji - skutkować stwierdzeniem nieważności spornej decyzji jedynie w części dotyczącej rozbudowy wjazdu. Skarżący zgodził się z twierdzeniem organu, że fakt wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia dla weryfikacji decyzji Starosty [...] wydanej w dniu [...] kwietnia 2010 r. Jednakże ma znaczenie dla rozstrzygnięcia wydanego w toku wznowionego postępowania administracyjnego, tym bardziej, że inwestycja - jak wynika z obecnie wydanej decyzji Wójta Gminy [...] - nie jest sprzeczna z wizją rozwoju gminy, realizowanej przez władze gminy. Skarżący stwierdził zatem, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podnieść, że Sąd nie podzielił podstawowego argumentu skarżącego wskazującego na konieczność zastosowania w niniejszej sprawie alternatywnego postępowania nadzwyczajnego tj. wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Nie ulega wątpliwości, że w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny przyjął, że "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a." Nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że również stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, na której opiera się decyzja o pozwoleniu na budowę może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a nie do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W uzasadnieniu ww. uchwały NSA jednoznacznie, "(...) że w aktualnym stanie prawnym, Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie odróżnia uchylenie decyzji od stwierdzenia jej nieważności, zarówno gdy chodzi o skutki tych rozstrzygnięć, jak i tryb ich podejmowania. Nie można więc w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 §1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji." Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem GINB, który powołał ww. uchwałę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności było w niniejszej sprawie prawidłowe. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 187 § 2 uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Powyższe nie oznacza jednakże w żadnym stopniu konieczności bezwzględnego, niemalże automatycznego wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności każdej decyzji przedmiotowo zależnej, bez przeprowadzenia właściwego postępowania mającego na celu ustalenie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu ugruntowany jest pogląd, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest właśnie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającego w obrocie ostatecznej decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiego postanowienia ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że GINB nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego dotyczącego spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pakt 2 kpa. Należy w tym miejscu podkreślić, że uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 rozstrzygnęła wprawdzie problem zastosowania odpowiedniego trybu nadzwyczajnego, jednakże z jej treści nie wynika wcale konieczność stwierdzenia nieważności każdej decyzji przedmiotowo zależnej wyłącznie ze względu na wystąpienie skutku ex tunc w odniesieniu do decyzji "pierwotnej", którą wyeliminowano w trybie stwierdzenia nieważności. Wręcz przeciwnie, przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (a nie np. "braku podstawy prawnej") obliguje organy administracji publicznej do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku zasadności wszczęcia postępowania nieważnościowego, a po jego ewentualnym zainicjowaniu, szczególnie wnikliwego zbadania stanu faktycznego i prawnego, nie tylko przy zastosowaniu kryterium fikcji prawnej polegającej na przyjęciu, że decyzja, o którą opiera się decyzja przedmiotowo zależna nie została nigdy wydana, ale także rozważenia powodów, dla których stwierdzenie nieważności byłoby zasadne biorąc pod uwagę zasadę praworządności. Innymi słowy obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest uzasadnione przy uwzględnieniu skutków społeczno-gospodarczych. Nie ulega wątpliwości, że sporna decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę opierała się o decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. znal: [...] ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Prawidłowo zatem zastosowano tryb stwierdzenia nieważności, biorąc pod uwagę treść uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12. Niemniej jednak obowiązkiem organów I i II instancji było dokonanie wszechstronnej oceny spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie tego obowiązku powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 kpa, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prowadząc na nowo postępowanie organ zobowiązany będzie do rozważenia wszystkich okoliczności sprawy tj. powodów, dla których stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., w kontekście wpływu jej kwalifikowanej wadliwości na legalność decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], zachowania przez inwestora pozostałych warunków pozwolenia na budowę określonych w przepisach Prawa budowlanego, a przede wszystkim skutków społeczno-gospodarczych wydania ww. decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2010 r., mając na uwadze wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności. Dla oceny ww. skutków niebagatelne znaczenie ma również fakt wydania nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.. znak: [...], z której treści wynika, że inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami zagospodarowania przestrzennego i założeniami urbanistycznymi przyjętymi przez organy gminy. Jeżeli natomiast organ uzna, że decyzja jest wadliwa w części dotyczącej przebudowy zjazdu - jak to podnosi GINB - wówczas powinien rozważyć ewentualnie stwierdzenie nieważności weryfikowanej decyzji właśnie w tej części. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 132 ppsa i na podstawie art. 152 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.