VII SA/Wa 1101/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2019 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019r., na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), po wszczęciu na wniosek A. F. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. udzielającej Z. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową na działkach nr [...], [...] położonych w [...], gmina [...] - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową na działkach nr ewid. [...], [...] położonych w [...]. A. F. wnioskiem z dnia 3 listopada 2018 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. zwróciła się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Podniosła, że przedmiotowa decyzja nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla działek nr [...] i [...], co skutkuje nieważnością z mocy prawa. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje budowlę ziemną, tj. skarpę wysokości około 2 m. Skarpa powoduje napływ wód opadowych na działkę wnioskodawczyni, co jest rażącym naruszeniem § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, jako właścicielka działki nr ewid. [...] położonej w [...] powinna być stroną postępowania o pozwolenie na budowę, obszar oddziaływania obiektów (budynku i budowli ziemnej) obejmuje jej działkę. W tym kontekście organ wskazał, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia, na realizację którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony, w oparciu o powyższe reguły. A. F. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. o pozwoleniu na budowę. Działka nr ewid. [...], stanowiąca własność A. F. nie znajdowała się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z rysunku projektu zagospodarowania terenu obejmującego działki inwestycyjne wchodzącego w skład projektu budowlanego wynika, że budynek mieszkalny został zaprojektowany w odległości 5,5 m od granicy działki nr ewid. [...] (własność inwestora). Z pomiaru na mapie do celów projektowych w skali 1:500 wynika, że odległość budynku od granicy działki nr ewid. [...] (własność A. F.) wynosi około 10,5 m. Taka lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodna jest z przepisami § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, z późn. zm.). Ponadto wysokość projektowanego budynku wynosząca 8,87 m (liczona od poziomu terenu do kalenicy dachu) nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...], spełnione są bowiem przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60, i 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Działka wnioskodawczyni nr [...] nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], oddzielona jest działką nr [...], która stanowi własność inwestora. W odniesieniu do wskazanej we wniosku skarpy i konsekwencji jej realizacji, organ wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie obejmuje realizacji przedmiotowej budowli. Z części opisowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektuje się zmianę istniejącej skarpy po stronie południowo-zachodniej (str. nr 3, pkt 3 projektu budowlanego). Odnosząc powyższy zapis do rysunku projektu organ stwierdził, iż planowana zmiana skarpy dotyczy działki nr ewid. [...] stanowiącej własność inwestora. Działka ta sąsiaduje z działką nr [...], a nie z działką nr [...] będącą własnością A. F. Takie ustalenia zadecydowały, że wnioskodawczyni nie przyznano przymiotu strony. Działka stanowiąca jej własność nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.- umorzono. Niezależnie od powyższego organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. A. F. złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2019r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. F. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w tym postępowaniu interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. A. F. wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa współwłasności działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział [...]. Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - s. 8) wynika, że sporna inwestycja nie graniczy bezpośrednio z działkami należącymi do skarżącej. Najbliżej położona działka nr ew. [...] jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnych działką nr ew. [...]. Natomiast sporny budynek mieszkalny jednorodzinny zaprojektowany na działkach nr ew. [...] i [...], o wysokości w kalenicy 8,74 m (Projekt budowlany - Przekrój A-A - s. 30), jest oddalony o ok. 11 m od granicy niezabudowanej działki nr ew. [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki nr ew. [...] oraz działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnych wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należącej do wnioskodawczyni, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności nieruchomości należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 13 (dotyczący przesłaniania budynków), jak również przepis § 57 i § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Oprócz powyższego, dokumentacja projektowa nie przewiduje zmian spływu wód opadowych na nieruchomości należące do A. F. (przepis § 29 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.) oraz nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja) jak również nie pozbawia powyższych działek dostępu do drogi publicznej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, projekt budowlany spornej inwestycji nie przewiduje budowy budowli ziemnej "skarpy wysokości około 2 m" przy granicy z należącą do niej działką o nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowanie terenu (Projekt budowlany - s. 8) wynika, że na terenie działki inwestycyjnej przewidziano zmianę lokalizacji skarpy istniejącej na działce nr ew. [...], poprzez zbliżenie jej do granicy z działką nr ew. [...]. A. F. może bez przeszkód zagospodarować należące do niej nieruchomości, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza jej w tym. Skoro decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r., nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku A. F., to stosownie do art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. A. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: I. art. 138 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, zamiast przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. II. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 do 3 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane – przez brak należytego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, brak nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości projktu. 2. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - Starosta nie ustalił prawidłowo obszaru oddziaływania obiektu, a w rezultacie pominął jako stronę A. F. właścicielkę działki nr [...] w [...]. 3. § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wykonanie makroniwelacji terenu na działkach nr [...], jako integralnej części związanej z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ze skarpą wysokości ok. 2 m przy granicy działki nr [...] w [...], spowodowało skierowanie spływu wód opadowych i roztopowych na teren sąsiedniej nieruchomości. 4. art. 10 § 1 k.p.a., organ nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. 5. art. 7 k.p.a., organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela. 6. art. 61 § 4 k.p.a., organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie. 7. art. 77 k.p.a., organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a tego nie zrobił. Skarżąca domagała się uchylenia w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. oraz Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu skargi podała, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami towarzyszącymi (studnia kopana lub głębinowa, przydomowa oczyszczalnia ścieków, zjazd z drogi gminnej) na działce nr [...] i nr [...] w [...]. Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, która w sentencji nie jest zgodna z decyzji o warunkach zabudowy. W sentencji tej decyzji figurują działki nr [...] i [...] w [...]. Działki te figurują również w załącznikach graficznych do decyzji o warunkach zabudowy. Do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono projekt budowlany opracowany dla działek nr [...] i nr [...] w [...], tj. niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. W projekcie zagospodarowania działki (terenu), na mapie do celów projektowych, pojawiła się skarpa tuż przy granicy działki nr [...]. Starosta powinien zauważyć, że na mapie załączonej do decyzji o warunkach zabudowy skarpy nie ma, a na projekcie zagospodarowania działki (terenu) skarpa jest, co stanowi skierowanie wód opadowych i roztopowych na sąsiednią działkę nr [...] w [...]. Budynek wraz z zagospodarowaniem terenu (makroniwelacją terenu, skarpą wysokości do 2 metrów) powoduje objecie sąsiedniej działki nr [...] obszarem oddziaływania. Ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, to ciągły napływ wód opadowych i roztopowych na działkę [...], co uniemożliwia użytkowanie tego terenu. Nieruchomość skarżącej straciła wielokrotnie na swej wartości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z urzędu powinien wszcząć postępowanie administracyjne nadzwyczajne, mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną Skarga okazała się bezzasadna. Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 k.p.a. Dlatego też może być stosowane wyłącznie w ściśle określonych sytuacjach przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Oceny interesu prawnego wnioskodawcy dokonano według stanu obowiązującego w dniu wydania decyzji, tj. w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. A. F. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Swój interes prawny wywodziła z tytułu przysługującego jej prawa współwłasności działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział [...]. Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - s. 8) wynika, że sporna inwestycja nie graniczy bezpośrednio z działkami należącymi do skarżącej. Najbliżej terenu inwestycji położona jest działka nr ew. [...], która jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnych działką nr ew. [...]. Budynek mieszkalny jednorodzinny zaprojektowany na działkach nr ew. [...] i [...], ma mieć 8,74 m wysokości w kalenicy (Projekt budowlany - Przekrój A-A - s. 30) i oddalony jest o ok. 11 m od granicy niezabudowanej działki nr ew. [...]. Położenie działek skarżącej względem nieruchomości inwestycyjnych wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należącej do wnioskodawczyni, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 13 (dotyczący przesłaniania budynków), jak również przepis § 57 i § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Wbrew twierdzeniom skarżącej A. F., dokumentacja projektowa nie przewiduje spływu wód opadowych na jej nieruchomości (przepis § 29 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.). Nadto nie pozbawia dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja) jak również nie pozbawia powyższych działek dostępu do drogi publicznej. Projekt budowlany nie przewiduje budowy budowli ziemnej "skarpy wysokości około 2 m" przy granicy z należącą do skarżącej działką o nr ew. [...]. Z Projektu zagospodarowanie terenu wynika, że na terenie działki inwestycyjnej projektuje się zmianę lokalizacji istniejącej na działce nr ew. [...] skarpy - poprzez zbliżenie jej do granicy z działką nr ew. [...]. Zatem obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje działki nr ew. [...] oraz działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu, objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Przy czym źródłem takich ograniczeń nie mogą być wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. A. F. może bez przeszkód zagospodarować należące do niej nieruchomości, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza jej w tym. Decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r., nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku A. F., dlatego stosownie do art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie mogła być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wymienionych w skardze przepisów. Organ II instancji uzasadnił swoje stanowisko merytoryczne zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.