VII SA/Wa 1102/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa O. Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. decyzją nr [...] wydana [...] stycznia 2008 r. na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. i zezwolił na wznowienie robót budowlanych przy budowie w/w budynku. W uzasadnieniu organ podał, ze wobec tego, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w/w budynku oraz umorzył postępowanie organu I instancji, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną określającą prawidłowość ich wykonania i zgodność z obowiązującymi przepisami i normami. Po wykonaniu obowiązku decyzją wydaną dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych. Inwestor w dniu 29 listopada 2007 r. złożył projekt zamienny. W związku z tym, ze inwestor wykonał nałożony obowiązek i wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zdaniem organu wydanie przedmiotowej decyzji było zasadne. W wyniku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygniecie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż w jego ocenie prawidłowo zastosowano tryb naprawczy określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przedstawiony przez inwestora w określonym terminie projekt budowlany zamienny zobligował organ zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Skargę sądową na decyzję organu odwoławczego wniosła spółka L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt VIISA/Wa 898/08 uchylił obie decyzje organów administracji. Uwzględniając skargę WSA wskazał, że decyzje te zapadły z naruszeniem art. 51 Prawa budowlanego, który dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania naprawczego, a żaden z nich nie wystąpił w rozpoznawczej sprawie. Organy nadzoru ingerowały w proces inwestycyjny w związku z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a taką sytuację reguluje art. 37 ust. 2 ustawy i ten przepis powinien być podstawą prawną działania organów. Rozpoznający skargę kasacyjną inwestora NSA nie podzielił tego stanowiska i wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 IIOSK699/09 uchylając wyrok I instancji przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W swoim rozstrzygnięciu NSA stwierdził brak rozpoznania licznych zarzutów skargi co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Wskazał, że rozważania wymagało czy podstawą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę było wydanie decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 czy też uchylenie nastąpiło na innej podstawie prawnej oraz czy organ wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i jaką podał tego przyczynę, bowiem to wskazanie wytycza ramy dalszego postępowania naprawczego (bez wskazania oraz zaistnienie przyczyny określonej w art. 50 ust. 1 pkt 4 nie można stosować środka naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt 3, podobnie jak w odniesieniu do robót wykonanych). Wskazując nietrafność przyjęcia, że w omawianym przypadku nie wystąpił żaden z alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania naprawczego, NSA podkreślił, że w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę, powstaje stan samowoli budowlanej uzasadniający stosowanie art. 51 Prawa budowlanego, a w omawianej sytuacji pierwszeństwo ma postępowanie naprawcze. W skardze sądowej na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. spółka L. zarzuciła organowi naruszenie art. 51 ust. 4 w związku z ust. 1 pkt 3 oraz art. 50 Prawa budowlanego poprzez przeprowadzanie postępowania zakończonego zatwierdzeniem projektu zamiennego mimo, ze inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu, naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 poprzez zatwierdzenie projektu mimo braku wymaganego oświadczenia sprawdzającego, naruszenie § 13 ust. 1 i 2, § 28 ust. 1 i § 29, a także § 39 i 271 ust. 1 przepisów techniczno – budowlanych z 12 kwietnia 2002 (niezachowania odległość od okien skarżącego, sprawa odprowadzania wód opadowych w inny sposób niż na teren działek sąsiednich, wątpliwości co do zachowania 25 % terenu biologicznie czynnego i usytuowanie ściany zewnętrznej mniej niż 8 m od ściany budynku skarżącego) oraz naruszenie przepisów 7, 77, 8, 10 i 107 § 3 kpa i art. 153 ppsa poprzez pominięcie treści 2 wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej sprawie tj. wyroku z 20 lipca 2005 VIISA/Wa 1572/04 oraz z 19 października 2006 VIISA/Wa 716/06 W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie. Rozpoznając ponownie sprawę, mając na uwadze art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2008 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie w/w budynku. Jak podkreślił NSA w wydanym orzeczeniu, z treści podstawowego dla stosowania art. 51 ustawy przepisu art. 50 ust. 1 wyraźnie wynika, że postępowanie naprawcze prowadzi się w przypadku prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1), bądź w sposób istotnie odbiegający od tego pozwolenia (art. 50 ust. 1 pkt 4). W przypadku wiec uchylenia pozwolenia na budowę, powstaje stan samowoli budowlanej uzasadniający zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego. W omawianej sytuacji pierwszeństwo ma postępowanie naprawcze, bowiem dopuszczalność kontynuowania robót zależy od treści wydanych w nim decyzji, w szczególności zaś po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, inwestor powinien wystąpić o pozwolenie (art. 37 ust. 2 i art. 28 ustawy), zaś w przypadku stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 dokończenie budowy umożliwiają decyzję naprawcze. Za NSA należy powtórzyć, że w ciągu działań prawnych prowadzących do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót musza znaleźć się takie orzeczenia jak postanowieniu wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, decyzja wydana na podstawie art. 36a ust. 2, a dopiero wówczas może legalnie zapaść decyzja z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku oraz umorzył postępowanie organu I instancji. W związku z decyzją Wojewody, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. wstrzymał prowadzenie robót wykonawczych bez pozwolenia i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenie przedłożenia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną (postanowienie wydane w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego). Decyzją z dnia [...] listopada 2007 na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczasowych robót. Inwestor ten obowiązek wykonał. Konsekwencją powyższego toku postępowania jest wydanie decyzji z art. 51 ust. 4 Prawo budowlane i jest to decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008. Należy tu przytoczyć wskazane w wyroku NSA wyjaśnienie, że postępowanie naprawcze obejmuje w szczególności przypadki prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub z naruszeniem jego ustaleń i warunków (art. 50 ust. 1), a jego celem jest wyjaśnienie możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 ustawy). Jednym ze środków naprawczych jest nałożenie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3), a następnie zatwierdzenie tego projektu (art. 51 ust. 4). Decyzja z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest typową decyzją zależną, której wydanie uzależnione jest od istnienia ostatecznej decyzji wydanej zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Skoro zatem w przedmiotowym przypadku wystąpił jeden z alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania naprawczego tj. samowolne roboty będące wynikiem uchylenia pozwolenia na budowę, to uzasadnione było stosowanie art. 51 Prawa budowlanego. Nie miał natomiast zastosowania art. 48 ustawy, bowiem w sprawie istniało pozwolenie na budowę, organ uznał, ze istnieje możliwość legalizacji, a stan samowoli powstał w wyniku uchylenia pozwolenia przez organ po uprzednim uchyleniu przez sąd decyzji utrzymującej w mocy udzielone pozwolenie na budowę. Za chybiony w świetle powyższego należy więc uznać zarzut naruszenia art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Odnośnie zarzutów skargi co do naruszenia § 13 ust. 1 i 2, § 29 ust. 1 i § 39 i 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to wskazać należy, ze chodzi tu o budynek skarżącego przeznaczony do użytku biurowego. Inwestor w dokumentacji informacyjnie przedłożył "linijkę słońca", która jest elementem niezbędnym do określenia czasu nasłonecznienia między in. pokoi mieszkalnych zgodnie z § 60 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych nie dotyczy natomiast pomieszczeń biurowych, a takimi dysponuje skarżący. Nie można też zgodzić się z zarzutem, że w takiej sytuacji budynek biurowy nie będzie spełniał wymagań do pełnienia realizowanej funkcji. Skarżący odwołując się do zapisu § 13 ust. 1 przepisów wykonawczych i wskazując przekroczenie przez inwestycję granicy odległości od sąsiadującej nieruchomości o 5,32 m pomija zapis ust. 4 tegoż paragrafu, który stanowi, iż określone w ust. 1 odległości mogą być zmniejszone o połowę w zabudowie śródmiejskiej, a zatem przy jego zastosowaniu odległość pomiędzy projektowanym budynkiem a zabudową istniejącą spełnia kryteria wymagane prawem budowlanym. Za chybiony należy uznać zarzut co do braku wyjaśnienia w projekcie czy "powierzchnia zieleni" mająca wynosić 27 % powierzchni działki jest powierzchnią biologiczną czynną dla której przepis wymaga 25 % powierzchni działki. Skarżący w tej kwestii posługuje się swoimi wątpliwościami a nie konkretnym zarzutem naruszenia prawa. Również zarzut co do braku sposobu rozwiązania problemu odprowadzenia wód opadowych, bo w projekcie wskazano, że będzie to następowało do kanalizacji, ale nie wskazano w jakim innym miejscu niż ul. Szańcowa, zaś usytuowanie granic garażu może spowodować realne zagrożenie kierowania wód opadowych na nieruchomości sąsiednie, został oparty na przypuszczeniach skarżącego co do zdarzeń przyszłych i nie został nawet uprawdopodobniony. Co do naruszenia § 271 rozporządzenia to należy zwrócić uwagę na znajdujące się przy projekcie uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Nieuzasadniony też jest pogląd strony skarżącej odnośnie prowadzenia postępowania z pominięciem udziału stron. Jak wynika z akt administracyjnych strony były informowane o wszelkich działaniach organów nadzoru budowlanego, zaś nie można kwestionować wskazania strony jeżeli w decyzji została wskazana ich nazwa (imię i nazwisko) a jedynie nie oznaczono słowem "strona" (art. 107 § 1 kpa). Zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, jak wskazuje orzecznictwo sadowo – administracyjne, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wykazała powyższych okoliczności. Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty co do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, bowiem wykonanie nałożonych obowiązków przez inwestora w toku postępowania naprawczego, po sprawdzeniu przedłożonego projektu zamiennego co do zgodności z przepisami Prawa budowlanego obligowało właściwy organ do zatwierdzenia projektu i pozwolenia na wznowienie robót (art. 51 ust. 4 Prawo budowlane). Reasumując, po przeanalizowaniu całego toku postępowania administracyjnego sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i oddalił skargę jako bezzasadną na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153, poz. 1270)