VII SA/Wa 1102/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania J.N., reprezentowanego przez radcę prawnego R.W. z dnia [...] grudnia 2014 r. (data wpływu: [...] stycznia 2015 r.), od decyzji [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta [...], nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], zobowiązującej I. N. oraz J. N. do doprowadzenia zabytku - strefy ochrony konserwatorskiej "[...] " do jak najlepszego stanu poprzez rozebranie lukarny w północnej połaci dachu budynku przy ul. [...] w W. i wykonanie w tym miejscu lukarny, zgodnie z pozwoleniem [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., w terminie do dnia [...] sierpnia 2015 r. - działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) oraz art. 17 pkt 2, art. 108, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r" znak: [...], pozwolił inwestorom I.N. i J. N. na przebudowę, rozbudowę i remont budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., usytuowanego w strefie ochrony konserwatorskiej "[...] ", wpisanej do rejestru zabytków pod nr rej. [...] decyzją z dnia [...] września 1980 r., wg "[...] ", opracowanego przez [...] Biuro [...] w kwietniu 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tych czynności lub wydać decyzję zobowiązującą stronę do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Kompetencje [...] Konserwatora Zabytków do wypowiadania się w tej sprawie wynikają z faktu, iż budynek przy ul. [...] w W. znajduje się w zabytkowym obszarze "[...] " (układ ulic i zabudowa), wpisanym do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1980 r., pod numerem rejestru [...]. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, że budynek przy ul. [...] w W. nie jest zabytkiem. Z definicji zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika bowiem, że nieruchomość nie musi być objęta ochroną prawną, aby spełniać kryteria zabytku. Ponadto, z definicji pojęcia "historyczny układ urbanistyczny", zawartej w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie natomiast z punktem 13 tego artykułu, przez historyczny zespół budowlany należy rozumieć powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną1 styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Należy wskazać, że wpisanie do rejestru zabytków zespołu i układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu, i w konsekwencji powoduje objęcie ochroną elementów tworzących ten układ, bez względu na to, czy elementy te są wpisane do tego rejestru indywidualnie. Ochronie konserwatorskiej podlega zatem parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji budynków położonych na przedmiotowym obszarze. Następnie Minister wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli ww. obiektu w dniu [...] maja 2014 r. przez pracownika Biura [...] Konserwatora Zabytków, w obecności przedstawiciela inwestora, stwierdzono, że prace polegające na wykonaniu lukarny w połaci dachu na bocznej elewacji ww. budynku zostały zrealizowane niezgodnie z pozwoleniem [...] Konserwatora Zabytków, tj. z innych materiałów niż w projekcie, stanowiącym integralną część ww. decyzji pozwalającej na prace. Lukarny wykonany w konstrukcji metalowej z przeszkleniem wszystkich jej elementów, natomiast wg pozwolenia lukarny miały być wykonane z dachówki ceramicznej nawiązującej do kształtu lukarn na elewacji frontowej. W takich okolicznościach sprawy, [...] Konserwator Zabytków wydał decyzję objętą odwołaniem. W ocenie Ministra poza sporem pozostaje fakt, że prace remontowo-budowlane budynku przy ul. [...] w W., jako działanie mające wpływ na wygląd zabytkowego zespołu zabudowy i obszaru, wymagały pozwolenia organu ochrony zabytków. Ponadto, ustalenia organu pierwszej instancji, dotyczące niezgodności wykonanych prac z projektem, potwierdza porównanie znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego, opracowanego przez [...] Biuro [...] w kwietniu 2012 r. oraz dokumentacji fotograficznej wykonanych prac. Drugorzędne znaczenie ma zatem kwestia, w jaki sposób i w jakim zakresie prace wykonane w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu wpływają na zabytkowy zespół zabudowy obszaru "[...] ". Niemniej należy wskazać, że kształt lukarny, jako integralnej część elewacji budynku, wywiera znaczny wpływ na architektoniczny wyraz całej budowli, stanowiącej element chronionej zabudowy. Ponadto, Minister odnosząc się do prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji podkreślił, że strony miały możliwość brania udziału w przeprowadzonej kontroli ww. obiektu oraz prezentowania swojego stanowiska po wszczęciu tego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł J. N. reprezentowany przez radcę prawnego R. W., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz cyt. "wydania orzeczenia merytorycznego w przedmiotowej sprawie i umorzenia postępowania albo skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia". Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż w sprawie nie zachodzi przypadek wykonania robót budowlanych w sposób odbiegający od uzyskanego pozwolenia. Zrealizowano remont na podstawie pozwolenia wydanego przez [...] Konserwatora Zabytków w dniu [...] maja 2012 r. decyzją nr [...], zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do tej decyzji oraz zgodnie z uzyskanym pozwoleniem budowlanym. W aktach sprawy rysunki projektowe zostały odręcznie zmienione i podpisane przez osobę (podpis nieczytelny), która nie była pełnomocnikiem skarżącego ani też nie była funkcjonariuszem organu konserwatorskiego. Na podstawie takich nieformalnych korekt nie może być podejmowana decyzja administracyjni. Założenie, iż projekt zrealizowany przez skarżącego jest inny niż zaakceptowany w decyzjach zezwalających na wykonanie prac nie ma podstaw w materiale dowodowym sprawy. Żadna z decyzji dotycząca pozwolenia na realizację inwestycji nie zawiera wzmianki o zmodyfikowaniu projektu przez skarżącego lub o jego zmianach narzuconych przez [...] Konserwatora Zabytków. Ponadto, że w/w odręczne korekty projektu lukarny musiały by prowadzić do istotnego obniżenia walorów użytkowych obiektu, gdyż w przypadku pomniejszenia lukarny dostęp do pomieszczenia projektowanego na poddaszu musiałby się odbywać poprzez drzwi z klatki schodowej znacznie obniżone i dopasowane do skosu połaci dachowej. Zastosowane w oryginalnym projekcie rozwiązanie techniczno-architektoniczne było jedynym słusznym sposobem uniknięcia tej niedogodności. W skardze podkreślono, że w toku niniejszego postępowania nie ustalono rzeczywistego kształtu projektowanych rozwiązań architektoniczno-budowlanych. W postępowaniu mającym na celu wymuszenie przebudowy wyremontowanego poddasza organy służby konserwatorskiej najwyraźniej zmierzają do wyegzekwowania formy architektonicznej zbliżonej w swej istocie do tej, jaka zdaje się wynika z odręcznych korekt niezidentyfikowanej osoby naniesionych na oryginalnym projekcie. Opieranie rozstrzygnięcia na tego rodzaju materiale dowodowym jest niedopuszczalne. Ponadto, w skardze zarzucono naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, w bezpośrednim sąsiedztwie budynku należącego do skarżącego - ul. [...] - udzielone zostało pozwolenie na przebudowę poddasza budynku z zastosowaniem takiej samej konstrukcji lukarny, jak ta, która w niniejszym postępowaniu jest sporna. Organ Il instancji mimo podnoszenia tej okoliczności nie odniósł się do niej. Wskazano także na cyt. " Przekroczenie granic kompetencji wynikających z treści decyzji o uznaniu za zabytek [...] oraz z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Obowiązująca uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., dopuszcza na obszarze tzw. [...] przebudowę istniejących budynków, ich rozbudowę, w tym także zmianę profilu dachów. Dążąc do ingerencji w obiekt należący do skarżącego, organy konserwatorskie przekroczyły przyznaną im kompetencję do działania na terenie [...] gdyż decyzja z dnia [...] września 1980 r., w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków uznająca [...] w W. za zabytek (nr rejestru [...]) nie daje podstaw do wydawania nakazów lub zakazów w odniesieniu do poszczególnych obiektów znajdujących się na terenie obszaru określonego szczegółowo w tej decyzji. Decyzja ta konstytuuje bowiem zabytek o charakterze "strefy ochrony konserwatorskiej /układ ulic i zabudowa/". Budynek stanowiący własność skarżącego nie jest zabytkiem indywidualnie wpisanym do rejestru zabytków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa. Nie zebrano właściwych dowodów i w związku z tym nie dokonano prawidłowej oceny materiału dowodowego w sprawie. Doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków wobec wydania orzeczenia w okolicznościach braku prawidłowego ustalenia przesłanek wynikających z tego przepisu. Wskazać należy, że podstawę do badania zrealizowanych w przedmiotowym budynku robót, z punktu widzenia konserwatorskiego, w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, stanowi decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...],którą organ pozwolił inwestorom I. N. i J. N. na przebudowę, rozbudowę i remont budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., usytuowanego w strefie ochrony konserwatorskiej "[...] ", wpisanej do rejestru zabytków pod nr rej. [...] decyzją z dnia [...] września 1980 r., wg "[...] ", opracowanego przez [...] Biuro [...] w kwietniu 2012 r. Tym samym, w kontekście ww. decyzji nie są uprawnione zarzuty skargi, co do braku możliwości ingerencji organów konserwatorskich w stan zrealizowanych robót budowlanych, w odniesieniu do przedmiotowego budynku, który nie został wpisany do rejestru zabytków. Organy mogą badać to, czy realizacja inwestycji nastąpiła zgodnie z tym, co zostało zaakceptowane w decyzji. Istotą przedmiotowego postępowania przed organami konserwatorskimi powinno być zatem ustalenie, czy doszło do wykonania robót budowlanych w taki sposób, który odpowiada projektowi zatwierdzonemu z punktu widzenia konserwatorskiego, czy też inwestycję zrealizowano wbrew temu projektowi. Dopiero to ustalenie, w szczególności w odniesieniu do kwestionowanej lukarny, może stanowić podstawę do wydania orzeczenia opartego na przepisie art. 45 ust. 1 pkf 2 ustawy o ochronie zabytków. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o ustalenie stanu faktycznego - lukarna nie odpowiada projektowi, przy czym już na tym etapie protokołowania wyniku oględzin tezę tę kwestionował inwestor. Ponadto, do akt sprawy włączono poświadczone wprawdzie za zgodność ale tylko fragmenty projektu budowlanego. Te, zdają się zawierać naniesione na wersję pierwotną poprawki, parafowane (bez daty) podpisem pochodzącym od osoby, której kompetencji w tym zakresie nie ustalono (nie była wymieniona na stopce karty projektu). Podkreślić należy przy tym, że ww. decyzja z dnia [...] maja 2012 r., zawiera powołanie się li tylko na przedstawiony powyżej opis projektu. W jej uzasadnieniu wskazano na uwzględnienie zaleceń konserwatorskich bez poddania jednak na czym one polegały, w szczególności czy w związku z nimi doszło do korekty projektu, przez kogo i w jakim zakresie. W takim stanie faktycznym organ miał obowiązek ustalić, jakie konkretne rozwiązanie projektowe w szczególności w odniesieniu do lukarny zostały uzgodnione na podstawie ww. decyzji z [...] maja 2012r., a następnie jaki projekt w tym zakresie został zatwierdzony i stanowił integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. Tylko realizacja inwestycji z odstępstwem od tych rozwiązań może być podstawą do ingerencji organu w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. W sprawie niniejszej nie był uzasadniony zarzut skargi odnoszący się do naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa. Na tę zasadę, ze wskazaniem na inną inwestycję w bezpośrednim sąsiedztwie, można by się powoływać ewentualnie na etapie uzgadniania przez organ konserwatorski rozwiązań projektowych. Niniejsze postępowanie stanowi zaś już tylko swoistego rodzaju postępowanie egzekucyjne wobec rozwiązań przyjętych w ostatecznej decyzji konserwatorskiej z dnia [...] maja 2012 r. Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).