VII SA/Wa 1102/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia M. P. obejmującego budowę przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ew. [...] obr. Ż., gmina B. Wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z [...] listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Ż. oznaczonego jako część I (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. nr [...] poz. [...] ze zm. - dalej jako plan) w § 2 określającym standardy i zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji w ust. 4 pkt e) dotyczącym odprowadzania i utylizacji ścieków sanitarnych, plan zakazuje odprowadzania jakichkolwiek nieoczyszczonych ścieków sanitarnych do wód powierzchniowych i podziemnych oraz do gruntu oraz nakazuje realizację urządzeń kanalizacji sanitarnej jako szczelnych. Z przedstawionej dokumentacji wynika, że planowana jest budowa urządzenia, tj. przydomowej oczyszczalni ścieków z rozsączeniem, a co za tym idzie urządzenie kanalizacji sanitarnej nie będzie szczelne co nie jest zgodne z powyższymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. II. Po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej jako Skarżąca), Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty. Wyjaśnił, że inwestorka planuje budowę przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 3,5 m3/dobę. Działka inwestycyjna nr ewid. [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] (tereny o niskiej intensywności jednorodzinnej wolnostojącej) oraz przylega do drogi oznaczonej symbolem [...]. Zgodnie z § 2 ust. 4 pkt e) planu ustala się następujące zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: ustala się w zakresie odprowadzania i utylizacji ścieków sanitarnych i ewentualnych ścieków technologicznych z obszaru usług - wykorzystanie projektowanych, komunalnych sieci kanalizacji sanitarnej i projektowanej przepompowni ścieków na gruntach A. w Ż. Nie dopuszcza się, dla terenów przeznaczonych pod inwestycję, a położonych w obszarze chronionego krajobrazu, tymczasowych rozwiązań w zakresie utylizacji ścieków sanitarnych i technologicznych. Ustala się nakaz realizacji sieci i urządzeń kanalizacji sanitarnej - jako szczelnych oraz zakaz odprowadzania jakichkolwiek nieoczyszczonych ścieków sanitarnych do wód powierzchniowych i podziemnych oraz do gruntu. W ocenie Wojewody planowana budowa przydomowej oczyszczalni ścieków z rozsączeniem nie stanowi realizacji szczelnego urządzenia kanalizacji sanitarnej, jest zatem niezgodna z planem. Organ powołał się również na wyrok WSA w Poznaniu z 13 listopada 2019 r sygn. akt II SA/Po 430/19 zgodnie z którym eksploatacja przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków generuje pewne ilości ścieków odprowadzanych następnie do gruntu drenażem rozsączającym. Efektem realizacji takiej oczyszczalni jest zatem odprowadzanie do ziemi ścieków, co prawda oczyszczonych w znacznym stopniu, jednakże nadal stanowiących ścieki. Przydomowa oczyszczalnia ścieków nie stanowi urządzenia szczelnego, bowiem ostatnim etapem oczyszczania ścieków jest ich rozsączanie i wprowadzenie do gruntu, czego wprost zakazuje plan. Plan jest źródłem prawa miejscowego, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. III. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. P. zaskarżając ją w całości. Strona wskazała, że w sprawie zarówno Starosta jak i Wojewoda wnieśli sprzeciw uznając, że zgłoszone prace budowlane, polegające na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków są sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Widnieje w nim zapis mówiący o tym, że zakaz stosowania tymczasowych rozwiązań w zakresie utylizacji ścieków dotyczy inwestycji położonych na terenie obszaru chronionego krajobrazu, a działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się poza tym obszarem. Strona dostarczyła do Wojewody wszelkie dokumenty, zaświadczenia i mapy z tym związane. Nie cała wieś Ż. to obszar chroniony, a zanim powstanie kanalizacja zbiorcza minie pewnie kolejne 20 lat. Strona odniosła więc wrażenie, że fakt ten został zupełnie pominięty i odwołanie zostało potraktowane bardzo ogólnie nie bacząc zupełnie na lokalizację inwestycji. Skarżąca wskazała jako przykład sąsiadów, którzy zbudowali przydomową oczyszczalnię, z której korzystają do dzisiaj. Oni również otrzymali sprzeciw Starosty, a następnie Wojewoda wydał decyzję uchylającą w całości sprzeciw Starosty, podając w uzasadnieniu fakt, że przydomowa oczyszczalnia neutralizuje ścieki do postaci, w której według prawa wodnego mogą być bez szkody dla środowiska odprowadzane do odbiornika, dlatego też do gruntu nie zostaną odprowadzone nieoczyszczone ścieki sanitarne. Strona wskazała, że interpretacja prawa powinna być jednakowa. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest uzasadniona. W sprawie jest niekwestionowane, że Skarżąca dokonała zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 3,5 m3 na dobę. Zgodnie więc z obowiązującym w dacie zgłoszenia (4 stycznia 2021 r.) art. 29 ust. 1 pkt 5 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Tryb zgłoszenia jest więc tu wymagany. Również terminowo organ I instancji wniósł sprzeciw, bowiem na skutek wezwania do usunięcia braków zgłoszenia termin na wniesienie sprzeciwu rozpoczął swój bieg od nowa po ich uzupełnieniu, co nastąpiło 22 stycznia 2021 r., a zatem decyzja z [...] stycznia 2021 r. została wydana w przewidzianym przez prawo terminie i nie ma mowy o milczącym załatwieniu sprawy. Niemniej jednak Sąd nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organy obu instancji. Zgodnie z zastosowanym w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Starosta i Wojewoda zgodnie przyjęli, że inwestycja Skarżącej narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Sąd wskazuje, na błędną wykładnie rzeczonego planu, która nie uzasadniała (z tej przyczyny) zgłoszenia sprzeciwu. Zgodnie z powołanym w decyzjach § 2 ust. 4 pkt e) planu "ustala się w zakresie odprowadzenia i utylizacji ścieków sanitarnych i ewentualnych ścieków technologicznych z obszaru usług - wykorzystanie projektowanych, komunalnych sieci kanalizacji sanitarnej i projektowanej przepompowni ścieków na gruntach A. w Ż. Nie dopuszcza się, dla terenów przeznaczonych pod inwestycje, a położonych w obszarze chronionego krajobrazu, tymczasowych rozwiązań w zakresie utylizacji ścieków sanitarnych i technologicznych. Ustala się nakaz realizacji sieci i urządzeń kanalizacji sanitarnej - jako szczelnych oraz zakaz odprowadzania jakichkolwiek nieoczyszczonych ścieków sanitarnych do wód powierzchniowych i podziemnych oraz do gruntu - lokalizacja przepompowni - zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w gminie B. część obszaru wsi Ż. - działki nr ew. [...] i [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2000r. Nr [...], poz. [...])." Na podstawie jedynie częściowo a nie całościowo odczytanego przepisu planu Starosta i Wojewoda wywiedli wniosek, że bezwzględnie zakazuje on - z uwagi na użycie sformułowania "nakaz realizacji sieci i urządzeń kanalizacji sanitarnej - jako szczelnych" - lokalizowania przydomowych oczyszczalni ścieków, bowiem te wprawdzie w niewielkim zakresie, ale jednak rozprowadzają wody z oczyszczalni po terenie działki. W ocenie organów jedynie zbiorniki bezodpływowe, całkowicie szczelne, mogą być lokalizowane jako rozwiązanie dla odprowadzani nieczystości płynnych. Taka interpretacja zapisów planu narusza jego zapisy odczytywane celowościowo, czyniąc je wzajemnie sprzecznymi, jak również narusza przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm. - dalej jako u.c.p.g.). Po pierwsze należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z powyższego wynika, że zasadą jest przyłączenie nieruchomości do zbiorczej sieci kanalizacyjnej. Jeżeli jednak takiej sieci nie ma (przez co należy rozumieć brak jej wybudowania) lub wprawdzie jest, ale podłączenie się do niej jest ekonomicznie nieuzasadnione np. gdy przekracza koszty realizacji oczyszczalni przydomowej, to właściciel nieruchomości może zgodnie z prawem powszechnie obowiązującym poprzestać albo na realizacji zbiornika szczelnego, albo też na realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Ustawodawca jednocześnie zastrzega, że nie jest wymagane przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (jeśli taka powstanie), jeżeli jest ona (nieruchomość) wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Powyższe przepisy Sąd przywołuje po to, by podkreślić obowiązek organu uwzględniania przy wykładni zapisów planów miejscowych wprowadzających regulacje związane z dostępem nieruchomości do infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, przepisów obowiązujących ustaw. Te natomiast przewidują możliwość wybudowania na nieruchomości albo zbiornika szczelnego albo przydomowej oczyszczalni ścieków, w sytuacji braku możliwości (technicznej lub ekonomicznej) podłączenia nieruchomości do sieci ogólnej. Po drugie, mając na uwadze powyższe wyjaśnienia Sąd wskazuje, że organ w niepełny sposób odczytuje zapisy § 2 ust. 4 pkt e) zdanie 2 planu przez co dochodzi do niewłaściwych wniosków, że zabrania on innych niż zbiorniki szczelne urządzeń wykorzystywanych w gospodarce ściekowej na nieruchomości objętej planem. W przepisie tym prawodawca lokalny ustala nakaz realizacji sieci i urządzeń kanalizacji sanitarnej - jako szczelnych oraz zakaz odprowadzania jakichkolwiek nieoczyszczonych ścieków sanitarnych do wód powierzchniowych i podziemnych oraz do gruntu. Uwzględnienie jedynie pierwszej części tego zdania rzeczywiście wskazywałoby na to, że jedynie rozwiązania szczelne (zbiorniki bezodpływowe) są dopuszczalne. Niemniej jednak przepis ten wskazuje również, że "zabronione jest odprowadzanie jakichkolwiek nieoczyszczonych ścieków sanitarnych do wód powierzchniowych i podziemnych oraz do gruntu". Jeżeli więc prawodawca miejscowy chciałby dopuści wyłącznie zbiorniki szczelne, co dodatkowo byłoby sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. to całkowicie zbędny byłby zapis o zakazie odprowadzanie jakichkolwiek nieoczyszczonych ścieków sanitarnych do wód powierzchniowych i podziemnych oraz do gruntu. Skoro bowiem nieruchomości miałyby być wyposażone wyłącznie w zbiorniki szczelne, to niepotrzebne byłoby ustanawianie dodatkowego zakazu odprowadzania nieoczyszczonych ścieków do wody i gruntu. Skoro jednak plan dopuszcza odprowadzanie oczyszczonych ścieków do wody i gruntu (wnioskowanie a contrario z ustanowionego zakazu), to każda spełniająca wymagania prawa a więc m.in. rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 poz. 1800 ze zm.) przydomowa oczyszczalnia ścieków jest dopuszczona. Istotą bowiem oczyszczalni przydomowej jest taki rozkład nieczystości płynnych, by to co pozostaje do rozprowadzenia jako woda po terenie działki, spełniało wymagania prawa i nie mogło być kwalifikowane jako ściek. Za całkowicie nietrafione należy również uznać powoływanie się przez Wojewodę na wyrok WSA w Poznaniu z 13 listopada 2019 r sygn. akt II SA/Po 430/19. Orzeczenie to wydano na podstawie odmiennego stanu faktycznego i prawnego. W wyroku tym, w kontekście § 32 ust. 3 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej Gminy P. z [...] maja 2013 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta P. pomiędzy "Skansenem Miniatur" a ulicą G. w P. oraz części obrębu G. gmina P. (Dz. Urz. Woj. [...]. Z 2013 r. poz. [...]) Sąd wskazał, że ustanowiony wprost w planie zakaz lokalizacji minioczyszczalni wyklucza, tak długo jak obowiązuje, możliwość ich zgodnego z prawem lokalizowania (inna sprawa czy słusznie). W niniejszej sprawie problem tego rodzaju nie występuje, bowiem w drodze wykładni § 2 ust. 4 pkt e) zdanie 2 planu w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. należy dojść do uzasadnionych wniosków, że budowa przydomowych oczyszczalni ścieków nie jest przez plan zabroniona. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd uchylił jedynie decyzję Wojewody [...]. Nastąpiło to z uwagi na to, że żaden z organów nie zbadał kompleksowo zgłoszenia, ograniczając się do stwierdzenia, że oczyszczalni ścieków w ogóle nie można tu lokalizować. Nie została więc zbadana zgodność jej umiejscowienia z przepisami prawa powszechnie obowiązującego tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1095 ze zm.). Uchylenie obu decyzji nie było możliwe, bowiem w takiej sytuacji organom upłynąłby termin na zgłoszenie sprzeciwu. Dlatego też uchylenie decyzji Wojewody ma taki skutek, że organ ten ma zbadać prawidłowość umiejscowienia przydomowej oczyszczalni ścieków Skarżącej z przepisami technicznymi. Jeżeli dojdzie do wniosku, że oczyszczalnia ta przepisów tych nie narusza (zachowane są normy odległościowe), organ uchyli zaskarżoną decyzję Starosty i umorzy postępowanie, chyba że istotnej zmianie ulegną okoliczności faktyczne sprawy lub przepisy prawa. W powyższej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję orzekając w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi.