VII SA/Wa 1103/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez G. S. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], znak: [...]. Postanowieniem tym organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia G. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, na wniosek G. S., w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. organ podał, że pismami z dnia [...] listopada 2015 r. i z dnia [...] grudnia 2015 r. G. S. zwróciła się o kontrolę robót budowlanych prowadzonych na parterze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w [...]. Zażalenie na ww. postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r., w terminie, złożyła G. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ II instancji stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania występuje gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Natomiast przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia postępowania pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek G. S. z dnia [...] listopada 2015 r. i z dnia [...] grudnia 2015 r., w sprawie robót budowlanych wykonywanych w lokalu usługowym usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w [...], ponieważ powyższy wniosek wniósł podmiot do tego nieuprawniony, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Celem wyjaśnienia podstaw nieuznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie budynku zarządzanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] ", organ II instancji przytoczył art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo Spółdzielcze (Dz. U. z 2016 r., poz. 21) oraz art. 1 ust. 1 i 3 i art. 40 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222). Organ II instancji podał, że zgodnie z powyższymi przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, celem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków i ich rodzin, poprzez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. Ponadto, to na spółdzielni mieszkaniowej spoczywa prawny obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej własność. Z kolei art. 48 Prawa spółdzielczego wyraźnie wskazuje, że zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz. W związku z powyższym z uwagi na to, że z mocy prawa zarząd spółdzielni reprezentuje jej interesy na zewnątrz i zarządza nieruchomościami, których jest właścicielem, tylko spółdzielni mieszkaniowej przysługiwać będzie status strony w ww. sprawie. Powyższy pogląd, jak zaznaczył dalej organ, jest zbieżny m. in. z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 728/08, z którego wynika, że "Członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym niezależnie od tego, czy przysługuje im lokatorskie czy własnościowe prawo do lokalu. A to z tego względu, iż przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu jest sam lokal mieszkalny, a nie budynek z gruntem. Przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. nr 188, poz. 1848 ze zm.) nie przyznają członkom spółdzielni bezpośredniego prawa do korzystania z majątku spółdzielczego którym może rozporządzać w rozumieniu art. 140 k.c. tylko spółdzielnia jako osoba prawna poprzez swoje organy. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd (art. 48 § 1 ustawy). (...) Stroną jest spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości (własność, użytkowanie wieczyste). (...) Przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze nie uzasadniają udziału członka spółdzielni w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jeżeli postępowanie to dotyczy interesów prawnych spółdzielni, wynikających z przysługujących jej praw rzeczowych do nieruchomości". Ponadto, organ II instancji zauważył, że kwestie podnoszone przez skarżącą dotyczą części wspólnych obiektu, tj. jego konstrukcji. Podmiotem zaś odpowiedzialnym za utrzymanie części wspólnych obiektu jest spółdzielnia mieszkaniowa, nie zaś jej poszczególni członkowie, czy też właściciele lokali mieszkalnych. Z powyższych względów zarzuty zażalenia nie zostały przez organ II instancji uznane za zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] skarżąca – G. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że podstawa prawna zaskarżonego postanowienia jest błędna, a przytoczone orzeczenie NSA wskazuje (wbrew intencji organu) na zasadność niniejszej skargi. Przede wszystkim wskazała, iż tytuł prawny skarżącej do wystąpienia w niniejszym postępowaniu jako strony wynika z prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...], znajdującego się na pierwszym piętrze, bezpośrednio nad lokalem, w którym wykonywane były przedmiotowe roboty. Podała, że prawo odrębnej własności lokalu obejmuje również prawo do własności (użytkowania wieczystego) gruntu, na którym posadowiony jest budynek oraz prawo do nieruchomości wspólnej. Są to zatem przesłanki, które w myśl cytowanego orzeczenia NSA, warunkują posiadanie prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skarżąca wskazała na sprzeczność interesów właścicieli lokali mieszkalnych w budynku przy ulicy [...], i zarządzającą budynkiem spółdzielnią, która jest jednocześnie właścicielem lokalu, w którym przeprowadzane były roboty budowlane. Skarżąca podniosła, że robotom towarzyszył bardzo dokuczliwy, długotrwały hałas oraz drgania ścian i podłogi w mieszkaniu skarżącej. Zdaniem skarżącej, interesem spółdzielni jest wynajęcie lokalu usługowego w celu pozyskania środków z najmu i zapewne w tym celu prowadzone były sporne prace. Interes właścicieli lokali polega natomiast na utrzymaniu ich własności w jak najlepszym stanie i zapewnienie bezpiecznej eksploatacji budynku. Z tych względów spółdzielnia nie może w niniejszej sprawie reprezentować właścicieli lokali i uzasadniony jest ich osobisty udział na prawach strony. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym co najmniej jego uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu usługowym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wystąpiła z wnioskiem do PINB [...] o przeprowadzenie pilnej kontroli robót prowadzonych w ww. lokalu, mieszczącym się w budynku będącym w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...]. Wskazała, iż prowadzony remont ww. lokalu, mógł naruszyć konstrukcję 11-to kondygnacyjnego budynku, a pismo z dnia [...] listopada 2015 r. oraz z dnia [...] grudnia 2015 r. (które zawierały ww. żądanie) skierowała w imieniu mieszkańców tego budynku. Organ nadzoru budowlanego w związku z powyższymi pismami, wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, uznając, iż nie pochodzą one od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazał, iż skarżąca jako mieszkaniec ww. budynku nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej robót wykonanych w jednym z lokali budynku, którego prawnym właścicielem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Uznał w efekcie, że interes prawny w tej sprawie będzie miała w szczególności ww. Spółdzielnia, reprezentowana przez Zarząd, od którego skarżąca będzie mogła skutecznie uzyskać wszelkie informacje na temat przebiegu ewentualnego postępowania. Organ II instancji, takie stanowisko uznał za prawidłowe (choć z innym uzasadnieniem), a Sąd nie znajduje podstaw do podważenia tej oceny. Rozwijając to stanowisko Sąd wyjaśnia, że podstawę prawną ww. postanowień stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten, jak z niego wynika, uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania m. in. z przyczyn podmiotowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle tej regulacji utrwalił się pogląd, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyny podmiotowej może nastąpić tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba która występuje z żądaniem wszczęcia postępowania nie może być uznana za stronę tego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3484/15, "Właściwe rozumienie art. 61a § 1 k.p.a. oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową." W ocenie Sądu, taka też oczywista sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca wystąpiła z żądaniem przeprowadzenia kontroli robót prowadzonych w lokalu usługowym, znajdującym się bezpośrednio pod mieszkaniem, do którego (jak podała w skardze) posiada tytuł prawny. Przed organami nadzoru budowlanego wskazywała na potrzebę sprawdzenia ww. robót, albowiem mogły one mieć wpływ na konstrukcję budynku; nie wskazywała przy tym żadnych okoliczności, z których wynikałoby, iż sporne roboty w jakikolwiek sposób wpływają/mogą wpływać na lokal stanowiący jej własność. Nadto, w pismach zawierających żądanie wykonania ww. kontroli wyraźnie wskazywała, że zwraca się o kontrolę (a nie wszczęcie postępowania w konkretnej sprawie) w imieniu mieszkańców budynku. Biorąc powyższe pod uwagę, zasadnie w sprawie przyjęto, iż skarżąca nie ma interesu prawnego do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego robót prowadzonych w lokalu usługowym, znajdującym się bezpośrednio pod lokalem, stanowiącym jej własność. Nawet bowiem jeśli roboty prowadzone w ww. lokalu miałyby negatywnie wpływać na konstrukcję całego budynku (a na to jedynie wskazywała skarżąca w swoich pismach), to interes prawny w takim postępowaniu należałoby przyznać nie wszystkim mieszkańcom/właścicielom poszczególnych lokali w tym budynku, a Spółdzielni zarządzającej nieruchomością wspólną. Sąd zauważa bowiem, iż zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Sprawując zarząd powierzony, spółdzielnia jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich swoich członków, a także - właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, niezależnie od tego, czy są członkami spółdzielni, czy też nie (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1255/09, LEX nr 693526). Co ważne, w świetle art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszankowych, spółdzielnia mieszkaniowa może występować w sprawach niejako w podwójnej roli: jako inwestor oraz jako reprezentant współwłaścicieli (właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych i jednocześnie współwłaścicieli gruntu) i swoich członków. Taka pozycja spółdzielni, traktowana jako zasada, nie wyklucza jednak możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym czy to pozwolenia na budowę czy to wykonanych robót budowlanych, właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego. Niemniej, może to nastąpić tylko w sytuacji, gdy właściciel lokalu mieszkalnego w budynku zarządzanym przez spółdzielnię wykaże swój własny indywidualny interes prawny. Z uwagi na to, iż skarżąca powyższego przed organami nadzoru budowlanego nie wykazała, zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych Sąd ocenił jako prawidłowe. Niezależnie od powyższego Sąd dostrzega, iż z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego w związku z pismami skarżącej i zawartymi w nich informacjami, przeprowadził w dniu [...] stycznia 2016 r. (a więc przed wydaniem zaskarżonego w sprawie postanowienia [...] WINB) czynności kontrolne, tj. oględziny robót budowlanych prowadzonych w lokalu usługowym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] (w aktach: protokół z oględzin), w obecności przedstawiciela Spółdzielni (inwestora i właściciela lokalu) oraz wykonawcy robót. Wskazane oględziny nie wykazały zmian ani przebudowy elementów konstrukcyjnych budynku; ustalono, iż wykonywane roboty należą do robót remontowych. W tej sytuacji, można było w sprawie przyjąć, iż zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. jest zasadne także z przyczyny przedmiotowej (tj. z uwagi na brak przedmiotu sprawy). Wyjaśnić bowiem w tym kontekście trzeba, iż organ powiatowy przed formalnym wszczęciem postępowania, ma prawo do podjęcia czynności kontrolnych, w trybie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Postępowanie kontrolne we wskazanym trybie, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09 zauważając, iż "(...) o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Wszak w zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej." Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.