VII SA/Wa 1104/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. M., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], znak: [...] którą z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...] nakazującej E. T. wstrzymanie robót budowlanych, rozebranie dachu czterospadowego na budynku mieszkalnym i wykonanie dachu dwuspadowego z murami ogniowymi po stronie zachodniej i wschodniej w terminie do dnia 29 lipca 1978 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 K.p.a. Badaną w trybie nadzoru decyzją z dnia [...] lipca 1978 r., nr [...] Naczelnik Gminy w R. na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1974 r.) wstrzymał roboty budowlane przy budowie "budynku mieszkalnego realizowanego przez Ob. T. E. (...)" oraz nakazał "rozebrać dach czterospadowy na budynku mieszkalnym i wykonać dach dwuspadowy z wykonanymi murami ogniowymi po stronie zachodniej i wschodniej" w terminie do dnia 29 lipca 1978 r. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budynek, w stosunku, do którego decyzją z dnia [...] lipca 1978 r. nakazano rozebrać dach czterospadowy na budynku mieszkalnym i wykonać dach dwuspadowy z wykonanymi murami ogniowymi po stronie zachodniej i wschodniej został wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] czerwca 1977 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzja Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 1977 r., znak: [...]. Podejmowane przez organ wojewódzki próby odszukania w organach, jak również od stron postępowania akt archiwalnych oraz dokumentacji technicznej związanych z ww. decyzjami, z uwagi na okres czasu, jaki upłynął od ich wydania, pozostały bezskuteczne. Z pisma Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. wynika, że w trakcie oględzin ujawniono, iż inwestor odstąpił od dokumentacji technicznej stanowiącej integralną część pozwolenia na budowę, wykonując na obwodzie budynku gzyms wieńczący po obwodzie, który miał być realizowany tylko od strony południowej i północnej. Podczas przeprowadzonej w dniu 3 czerwca 2008 r. rozprawy administracyjnej ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest usytuowany w odległości 0, 80 m i 0, 75 m od istniejącego ogrodzenia międzysąsiedzkiego od strony zachodniej z wykonaniem w ścianie otworów okiennych oraz w odległości 8, 95 m od ogrodzenia międzysąsiedzkiego od strony wschodniej również z otworami okiennymi. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r. właściwy terenowy organ administracji państwowej wstrzyma roboty budowlane, gdy są one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać powód wstrzymania robót (pkt 1), ustalić wymagania dotyczące doraźnego zabezpieczenia robót oraz ich otoczenia (pkt 2), określić, jakie czynności i zmiany lub przeróbki należy wykonać w celu uzyskania decyzji zezwalającej na wznowienie robót (pkt 3), określić terminy, w jakich mają być spełnione wymagania i warunki, o których mowa w pkt 2 i 3 (pkt 4). W badanej w trybie nadzoru decyzji z dnia [...] lipca 1978 r., nr [...] Naczelnik Gminy w R. przede wszystkim nie wskazał, na czym polegają roboty wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach lub w pozwoleniu na budowę. Nie wyjaśnił również, z jakich przepisów prawa wynika konieczność przebudowy dachu, jak również wykonania ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji zasadnie wskazał, że kwestie dotyczące usytuowania budynków, uzależnione od materiałów, z których wykonano ściany i dach regulowały przepisy zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10 poz. 44). Zgodnie z § 20 ust. 7 ww. zarządzenia "dla wolnostojących budynków, o których mowa w ust. 2 z pokryciem, co najmniej trudno zapalnym, zwróconych do sąsiedniego budynku ścianą szczytową bez otworów, wykonaną z materiałów niepalnych, odległość pomiędzy nimi może być zmniejszona do 3 m". Ówcześnie obowiązujące przepisy nie zobowiązywały do wykonania ściany zlokalizowanej od granicy nieruchomości jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, natomiast cytowany § 20 ust. 7 odnosi się tylko do ściany szczytowej bez otworów okiennych. Ze zgromadzonego materiału, jak również z decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1974 r. wynika, że sama lokalizacja budynku w odległości 1 m od granicy działki sąsiedniej nie była kwestionowana. Zatem, skoro nie została zakwestionowana taka odległość od granicy działki, to należy uznać, że pozwolenie na budowę przewidywało odległość 1 m od granicy działki sąsiedniej. Stosownie do § 20 ust. 13 cytowanych wyżej warunków technicznych "w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić, co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych". Zatem skoro odległość 1 m od granicy działki nie była kwestionowana w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] lipca 1978 r., uznać należy, że wybudowanie budynku w odległości 1 m od granicy było zgodne z pozwoleniem na budowę i stwierdzić należy, iż między budynkami wolnostojącymi należało zachować odległość 2 m. Z kolei § 20 ust. 14 powyższego rozporządzenia przewidywał, że "w razie, gdy wymaga tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną obowiązujące odległości pomiędzy budynkami, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego może zezwolić na usytuowanie budynków wymienionych w ust. 1 i 2 na granicy nieruchomości albo w odległości, co najmniej 1 m od granicy". Organ odwoławczy uznając odległość 1 m od granicy od strony zachodniej jako zgodną z pozwoleniem na budowę oraz odległości 8,95 i 9,30 m od ogrodzenia od strony wschodniej, stwierdził, że przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. nie zobowiązywały do wykonania ścian oddzielenia przeciwpożarowego przy takim usytuowaniu budynku. Również wykonanie dachu czterospadowego zamiast dwuspadowego nie stanowiło w świetle powyższego, naruszenia ówcześnie obowiązujących warunków technicznych. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978 r., nr [...] sprowadzająca się w uzasadnieniu wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia "inwestor nie zastosował się do decyzji z dnia [...] czerwca 1977 r., nr [...] wydanej przez Naczelnika Gminy w R." nie zawiera faktycznego, ani prawnego uzasadnienia, co stanowi rażące naruszenie ówcześnie obowiązującego art. 99 § 2 K.p.a. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., złożyła M. M., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i nakazanie rozebrania dachu czterospadowego, wykonania dwuspadowego, zamurowania otworów okiennych od strony jej posesji. Wskazała, że sąsiedzi interweniowali w kwestii legalności budowy domu męża usytuowanego w odległości 1, 5 km od ich posesji, czym doprowadzili męża do choroby psychicznej i tym samym spowodowali, że sama prowadzi gospodarstwo rolne i wychowuje pięcioro dzieci. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1592/08 oddalił skargę, przyjmując, że "(...) kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja (...) zapadła w warunkach oczywistego naruszenia prawa, wobec sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto skutki, które wywoływała są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 LEX nr 165717). (...). Wyeliminowanie z obrotu decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978 r., nr [...] nie zamyka ewentualnie drogi do oceny przez organ nadzoru budowlanego kwestii dopuszczalności bezspornego w okolicznościach sprawy odstępstwa od decyzji pozwolenia na budowę, tj. ulokowania okien w ścianie zbliżonej na odległość ok. 1 m od granicy z sąsiednią, niezabudowaną działką". Powyższy wyrok skargą kasacyjną zaskarżyła M. M. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 824/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd stwierdził, że ".Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę okoliczności rozpoznawanej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena z punktu widzenia pkt 2 art. 156 § 2 k.p.a. przewidującego, jako przesłankę stwierdzenia nieważności wydanie decyzji "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Wobec tego rzeczą Sądu pierwszej instancji było dokonanie analizy, czy decyzja Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r., który dopuszczał wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Ocena ta oraz przesłanki przemawiające za jej przyjęciem powinny wynikać z uzasadnienia wyroku. Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do rażącego naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 3 i art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jednakże z uzasadnienia wyroku nie wynika dlaczego Sąd doszedł do takiego wniosku. Należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego, rozstrzygając o nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, zajęły się wyłącznie kwestią zgodności wykonywanych robót z warunkami określonymi w przepisach, tj. w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Natomiast organy obu instancji całkowicie pominęły kwestię istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Kwestia ta jest bardzo istotna, gdyż z treści kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji wyraźnie wynika, że do wstrzymania robót budowlanych i nałożenia określonych obowiązków doszło z uwagi na odstępstwa od ustaleń i warunków zawartych w pozwoleniu na budowę. Brak akt postępowania budowlanego z 1977 r. oraz decyzji zawierającej pozwolenie na budowę i projektu budowlanego nie uzasadnia pominięcia kwestii zgodności realizowanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę, tym bardziej w postępowaniu nadzorczym, w którym istotne jest ustalenie czy kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ogóle nie wynika, dlaczego decyzja oparta na art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi zaprzeczenie stanu prawnego, który umożliwiał wstrzymanie robót budowlanych z powodu istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zasadnie skarżąca kasacyjnie twierdzi, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania teoretyczne na temat, jakie uchybienia należy uznać za rażące naruszenie prawa, w żadnej mierze nie odnoszą się do rozpoznawanej sprawy i pozostają od niej w całkowitym oderwaniu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". W niniejszej sprawie kontroli z punktu widzenia legalności podlega zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], którą doszło do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...] nakazującej E. T. wstrzymanie robót budowlanych, rozebranie dachu czterospadowego na budynku mieszkalnym i wykonanie dachu dwuspadowego z murami ogniowymi po stronie zachodniej i wschodniej w terminie do dnia 29 lipca 1978 r. Kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Z powyższego przepisu wynikało, że do wstrzymania robót budowlanych mogło dojść wówczas, gdy roboty te były wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zawartych w pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w swoim orzeczeniu, że samo istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę uzasadniało wstrzymanie robót, mimo, że obiektywnie roboty mieściły się w warunkach ogólnie określonych w przepisach. Zatem obowiązkiem organu było skontrolowanie podstawy materialnoprawnej tej decyzji, czy nie doszło przy jej wydawaniu do naruszenia 36 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r. z punktu widzenia przesłanki nieważnościowej zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organy nadzoru obu instancji rozstrzygając o nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. oceniły jedynie kwestię zgodności wykonywanych robót budowanych z warunkami określonymi w przepisie § 20 pkt 1-16 zarządzania nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, przyjmując, że takich odstępstw nie było, a zatem uznały, że badana w postępowaniu nadzorczym decyzja rażąco narusza prawo. Pomijając zupełnie, że z treści kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji wyraźnie wynika, że do wstrzymania robót budowlanych i nałożenia określonych obowiązków, doszło z uwagi na odstępstwa od ustaleń i warunków zawartych w pozwoleniu na budowę. Okoliczność braku możliwości przeprowadzenia bezpośredniego dowodu z dokumentu, jakim jest decyzja zawierająca pozwolenie na budowę i projektu budowlanego oraz akt postępowania budowlanego w żadnej mierze nie zwalniało organu nadzoru z wyjaśnienia kwestii zgodności realizowanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę. Powyższe wskazuje, że organy nadzoru obu instancji nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie sprawy czy decyzja z dnia [...] lipca 1978 r. jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W omawianym trybie nadzorczym nie rozstrzyga się ponownie o istocie sprawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, ze organy nadzoru obu instancji nie wyjaśniły należycie sprawy, tym samym dopuściły się naruszenia art.7, 77, 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i przedwcześnie, wadliwie uznały, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja rażąco naruszała prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę wskazówki zawarte w powyższym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.