VII SA/Wa 1105/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2008 r. sprawy ze skargi G. i E. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. i E. R. kwotę 750 zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestorów G. i E. R. obowiązek dostarczenia określonych dokumentów m. in. projektu budowlanego budynku gospodarczego zawierającego ocenę robót i opinię o ich zgodności z przepisami oraz inwentaryzacji geodezyjnej. Postanowienie to zostało wydane w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 21 maja 2003r. stwierdzających, iż na nieruchomości przy ul. [...] w W. znajduje się budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej wybudowany w 1995r. wg oświadczenia, a właściciel nie posiada dokumentu potwierdzającego legalność robót. Inwestorzy wypełnili nałożony obowiązek. Z przedłożonych dokumentów wynikało, iż przedmiotowy obiekt budowlany spełnia wymogi bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania w zamierzonym charakterze zaś ustalenia postępowania administracyjnego wykazały zgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego PINB uznając, że zachodzą przesłanki do zalegalizowania przedmiotowego obiektu, postępowaniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r. na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł za samowolną budowę budynku gospodarczego. Wysokość opłaty naliczono w oparciu o art. 59 f ust. 1 ustawy. Rozpatrujący sprawę w wyniku zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Odpowiadając na zarzuty inwestora, organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu wszczęte zostało na wniosek inwestora z 1 kwietnia 2003r., a zatem zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar z art. 59 f ust. 1. Skargę sądową na powyższe postanowienie wnieśli inwestorzy zarzucając naruszenie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 27 marca 2003r. i art. 2 ust. 1 i 4 kolejnej ustawy zmieniającej z 16 kwietnia 2004r. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, 8, 9 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej błędem organów było przyjęcie założenia, iż przedmiotową sprawę należy rozstrzygnąć w oparciu o aktualny przepis art. 48 umożliwiający legalizację obiektu samowolnie wybudowanego. Skarżący podkreślili, że ich zamiarem nie było objęcie wybudowanych budynków procedurą określoną w nowelizacji z 2007r., a podanie z 2003r. złożone w trybie art. 49 Prawa budowlanego było wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przy spełnieniu hipotezy art. 49 w ówczesnym brzmieniu. Wniosek o pozwolenie na użytkowanie nie został rozstrzygnięty, a zatem organ nie mógł zastosować znowelizowanych ustawą z 27 marca 2003r. przepisów art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Tym samym organ błędnie przyjął, że art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej upoważnia do zastosowania w sprawie znowelizowanych przepisów. W ocenie skarżących sprawa zawisła na etapie wniosku o pozwolenie na użytkowanie, złożonego w trybie przepisów obowiązujących do dnia 11 lipca 2003r., a więc zastosowanie w tym stanie prawnym obecnie obowiązującej procedury legalizacyjnej jest rażącym naruszeniem prawa. Nadto skarżący podnieśli, że kwota opłaty legalizacyjnej została niewłaściwie ustalona, bowiem przyjęto określenie stawki opłaty (s) wprowadzone ustawą zmieniającą z 16 kwietnia 2004r., a nie stawkę istniejącą w 2003r. określoną przez właściwego ministra, co stanowi o naruszeniu przepisów proceduralnych nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem poprzedzającym. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy przy wydawaniu decyzji administracyjnej organ nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolą sądową objęte jest wydane w 2008r. postanowienie dotyczące nałożenia opłaty legalizacyjnej za samowolną budowę budynku gospodarczego. Jak wynika z akt sprawy budynek ten został postawiony w 1995r., zaś pismem z dnia 1 kwietnia 2003r. inwestorzy wystąpili do organu architektoniczno – budowlanego o zalegalizowanie tego obiektu. Z tą też datą zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Obowiązujący w dacie zgłoszenia wniosku zamierzającego do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. (Dz. U. 106/00, poz. 1126) stanowił: "nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego". W ust. 2 zaś ustawodawca zamieścił normę: Jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie o którym mowa w ust. 1, "przepis art. 48 stosuje się odpowiednio". Powyższy przepis w zacytowanym brzmieniu obowiązywał do dnia 11 lipca 2003r., kiedy to ustawą nowelizacyjną dokonana została zmiana treści art. 49 Prawa budowlanego i wprowadzona została w nowym zapisie legalizacja samowoli budowlanych wraz ze wskazaniem opłaty z tego tytułu. W art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. 80/03, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003r., ustawodawca wskazał, iż do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 48 i 49 w nowym brzmieniu. Zapis ten oznaczałby, że do samowolnej budowy skarżących miałaby zastosowanie opłata legalizacyjna, wprowadzona do art. 49 Prawa budowlanego przez w/w ustawę zmieniającą z 27 marca 2003r. Jednakże zapis art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego pod względem zgodności z Konstytucją. Wyrokiem z dnia 18 października 2006r., sygn. akt P 27/05 TK orzekł, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. w zakresie w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że 5 – letni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji. Tak samo niezgodny z art. 32 Konstytucji jest art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003r. Niekonstytucyjność powyższych zapisów została stwierdzona wskutek różnicowania przez ustawodawcę kręgu podmiotów, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu określone w art. 49 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu, które to różnicowanie naruszyło zasady równości. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy i pamiętając, że wniosek o zalegalizowanie obiektów został złożony przed wejściem w życie ustawy zmieniającej stwierdzić należy, że organ prowadząc postępowanie z wniosku skarżących nie badał czy zaistniały przesłanki z art. 49 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu i nie przedstawił swojego stanowiska w tej kwestii mimo, iż rzeczą organu było rozpoznanie tego wniosku w oparciu art. 49 Prawa budowlanego w ówczesnym brzemieniu. Nie było zależne od skarżących to, że organ ich wniosek rozpoznawał przez 4 lata, bo do 8 czerwca 2007r. kiedy nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów. Wtedy też powołując cyt. wyżej wyrok TK, PINB zaznaczył, iż opłaty legalizacyjnej nie stosuje się do obiektów budowlanych samowolnie wykonanych przed 10 lipca 2003r. Mimo tego, w następnych czynnościach organu administracji, opłata legalizacyjna została ustalona, bez zbadania stanu sprawy, przesłanek warunkujących uzyskanie pozwolenia na użytkowanie i starannego rozpoznania wniosku inwestorów z 2003r. Przede wszystkim zaś bez uwzględnienia orzeczenia TK, wyraźnie wskazującego niekonstytucyjność zapisu art. 7 ust. 2 ustawy z 2003r. nowelizującej Prawo budowlane. Za trafny należy też uznać zarzut skargi o naruszeniu art. 7 i 77 kpa przez oba organy, a także art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez organ odwoławczy, który obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Naruszenie zasady związania wyrokiem TK i powyższych przepisów proceduralnych jako mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ weźmie pod uwagę stanowisko zawarte w wyroku TK, a także powyższe wywody i orzeknie co do istoty sprawy.