VII SA/Wa 1107/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi U. P. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia U. P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek U. P. o uchylenie w trybie art. 154 K.p.a. ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2011 r. Nr [...]. Niniejsze rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], dalej jako: PINB [...], decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], nałożył na Z. G. i A. G. obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem części budynku mieszkalnego powstałej w wyniku samowolnie dokonanej rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. O. [...] w W. U. P. w piśmie z dnia [...] października 2012 r., sprecyzowanym pismem z dnia 8 listopada 2012 r., wniosła o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. ww. decyzji PINB [...] z dnia [...] września 2011 r. Swój interes prawny w sprawie wywiodła z faktu, iż jest córką zmarłego właściciela budynku przy ul. O. [...] w W. – T. B., należy do I grupy spadkobierców, posiada stały meldunek i mieszka w przedmiotowej nieruchomości, jak również płaci podatki od nieruchomości oraz wykonuje wszelkie naprawy i remonty domu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], PINB [...] odmówił wszczęcia na wniosek U. P. postępowania administracyjnego o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, że z analizy dokumentów wynika, że U. P. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z zawartej w aktach sprawy informacji z ewidencji gruntów i budynków wynika, że właścicielem działki nr [...] przy ul. O. [...] jest T. B. U. P. w piśmie z dnia [...] października 2012 r. informuje, iż jest córką właściciela T. B., który zmarł, lecz nie udokumentowała następstwa prawnego. Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1421/00 wskazał, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych (art. 28 k.p.a. w związku z art. 1025 § 2 k.c.). Dodał też, że art. 61 a § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła U. P. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako: M. WINB, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił opinię organu I instancji, iż U. P. nie udokumentowała, iż posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budynku usytuowanego przy ul. O. [...] w W. M. WINB wyjaśnił, iż zameldowanie w przedmiotowym budynku oraz uiszczanie podatku od nieruchomości nie świadczy o posiadaniu przez U. P. interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego. U. P. nie przedstawiła dokumentu poświadczającego nabycie przez nią spadku po T. B. i tym samym nie istnieją w ocenie organu podstawy do uznania Skarżącej za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Wskazał ponadto, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą rozstrzygnięcia nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet one są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. Decyzja Nr [...] nakłada natomiast na Z. G. i A. G. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła U. P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła niezgodność z obowiązującymi przepisami kodeksu prawa administracyjnego poprzez bezzasadną odmowę udziału w postępowaniu administracyjnym i wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącej organ I i II instancji niesłusznie odmawia uznania, iż skarżąca posiada interes prawny do brania udziału jako strona w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Odniosła się ponadto do samej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2011 r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Zaskarżonym postanowieniem organ administracji odmówił U. P. wszczęcia postępowania o zmianę lub uchylenie decyzji z dnia [...] września 2011 r. w oparciu o art. 154 k.p.a., uznając, że wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego w zainicjowaniu takiego postępowania. Decyzją, której dotyczył wniosek, PINB [...] nałożył na Z.i A. G. – w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - obowiązek wykonania określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Obiekt objęty przedmiotową decyzją to budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej. Nie ulega wątpliwości, że krąg stron w takim postępowaniu określa art. 28 k.p.a. Biorąc pod uwagę charakter obiektu objętego decyzją z dnia [...] września 2011 r. prawidłowo organ uznał, że stroną postępowania będzie właściciel działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną, na której zlokalizowana jest druga cześć obiektu w zabudowie bliźniaczej. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z ewidencji gruntów i budynków z dnia 10 sierpnia 2011 r. wynika, że właścicielem działki nr ew. [...] przy ul. O. [...] jest T. B. Uzasadniając wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] wrześnią 2011 r. U. P. wskazała, że jest następcą prawnym T. B. Jednocześnie do wniosku dołączyła kserokopię własnego dowodu osobistego, z którego wynika, iż ojciec jej miał na imię T., zaś jej nazwisko panieńskie to "B.". Powyższe niewątpliwie uprawdopodobniło w znacznym stopniu twierdzenie skarżącej, iż jest córką T. B. Rację – co do zasady – ma organ, iż dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych jest postanowienie właściwego sądu rejonowego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Powyższe nie oznacza jednak, że brak takiego dokumentu musi bezwzględnie skutkować odmową uznania następców prawnych zmarłego za strony postępowania. Niewątpliwie taki skutek nastąpi wówczas, gdy przepis prawa materialnego w sposób bezwzględny wymaga udokumentowania tytułu prawnego (zwykle do nieruchomości). Taki dokument będzie również niezbędny w sytuacji powzięcia przez organ jakichkolwiek wątpliwości do dziedziczenia przez wnioskodawcę. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Ani dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, ani oświadczenia stron nie przeczą twierdzeniom U. P., że jest spadkobiercą T. B. Co więcej, okoliczność ta została potwierdzona przez inwestorów – Z. i A. G., którzy w piśmie z dnia 22 lipca 2011 r. potwierdzili ten fakt. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że wnioskodawczyni nie jest jedyną spadkobierczynią T. B. Powyższe oznacza, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania li tylko z tego powodu, że wnioskodawczyni nie legitymowała się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem o poświadczeniu dziedziczenia, a to oznacza, że rozstrzygnięcie organu zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że organy administracji nie dopełniły ciążących na nich obowiązków pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Tym samym naruszyły zasady określone w art. 8 i 9 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika bowiem, ażeby PINB [...] lub M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżącą – na jakimkolwiek etapie – do przedłożenia powyższego dokumentu, bądź poinformował ją, że jedynie taki dokument może stanowić dowód posiadania przymiotu strony. Tym samym uzasadnione jest twierdzenie o naruszeniu wskazanych wyżej przepisów. Niezależnie od powyższych naruszeń podkreślenia wymaga, że organ administracji przedwcześnie ocenił brak zasadności wniosku, wskazując, że decyzja objęta tym wnioskiem należy do rozstrzygnięć, na podstawie których strona nabyła prawo, zaś tryb wskazany we wniosku odnosi się jedynie do takich decyzji, na mocy których żadna ze stron nie nabywa prawa. Nie przesądzając trafności tej oceny wskazać należy, że taki pogląd mógł zostać wyrażony przez organ dopiero w fazie merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie na etapie postępowania wstępnego, jakim jest ocena czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Tym samym jako przedwczesne należało ocenić wszelkie zarzuty skarżącej odnoszące się do prawidłowości decyzji z dnia [...] września 2011 r. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem art. 8, 9 i 61a § 1 k.p.a., Sąd stwierdził konieczność ich uchylenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną, co oznacza, że zobowiązany będzie wszcząć postępowanie na wniosek U. P. o zmianę lub uchylenie decyzji z dnia [...] września 2011 r. w oparciu o art. 154 k.p.a. Z tych względów – na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.