VII SA/Wa 1107/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi L.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. S. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą zobowiązano L. S. do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku mieszkalnego znajdującego się na działce położonej przy ul. [...] w W. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Sprawa dotyczy inwestycji budowlanej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności - decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. utrzymał decyzję Wojewody w mocy. W tej sytuacji inwestycja została poddana trybowi określonemu w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nałożył na L. S. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku mieszkalnego znajdującego się na działce położonej przy ul. [...] w W.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]listopada 2012 r., którą zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt: VII SA/Wa 165/13, uchylił zaskarżoną przez T. K. decyzję organu wojewódzkiego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego. W pkt. II sentencji tego wyroku sąd administracyjny pierwszej instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się. Wyrok ten nie jest orzeczeniem prawomocnym, bowiem od tego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie nie została rozpoznana. Niemniej jednak, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - wobec orzeczenia przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o niezgodności z prawem decyzji wydanych w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej ww. inwestycji budowlanej, poprzedzających decyzję nr [...] - należy stwierdzić, iż zaskarżona przez T. K. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] nie może ostać się w obrocie prawnym. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r. została nadana względna skuteczność prawna do chwili uprawomocnienia. Oznacza to, że rozstrzygnięcia administracyjne, które sąd administracyjny pierwszej instancji uchylił, nie wywołują skutków prawnych, nawet jeżeli wyrok do tej pory się nie uprawomocnił. Z tego też względu organ wojewódzki wskazał, że nie miał innej możliwości, jak tylko podjąć rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 k.p.a., tzn. uchylić w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. S., dochodząc jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 140 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej złożonej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadłego dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie VII SA/Wa 165/13 i uznanie zawartego w tymże wyroku postanowienia o niewykonywaniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 roku za wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej niniejszą skargą decyzji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to jest jedynie rozstrzygnięciem tymczasowym wydanym na czas trwania postępowania sądowoadministracyjnego, może ulec zmianie, a organ winien obligatoryjnie (w oparciu o treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy VII SA/Wa 165/13 przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wskutek którego to naruszenia przepisów postępowania uchylono decyzję, motywując to zaistnieniem przesłanki zmiennej, ograniczonej w czasie, w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa procesowego skutkowałoby zawieszeniem postępowania do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej w sprawie VII SA/Wa 165/13, a następnie wydaniem w postępowaniu administracyjnym orzeczenia uwzględniającego prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazał, że możliwość wydania orzeczenia potwierdzającego wykonanie obowiązku nałożonego decyzją administracyjną uzależniona jest od istnienia tego obowiązku. W przypadku nieistnienia decyzji nakładającej obowiązek nie sposób stwierdzić, czy obowiązek został wykonany. Co najwyżej wykonana zostaje jakaś czynność, która jednak nie musi wywoływać skutków prawnych. W konsekwencji dla oceny zasadności decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku konieczne jest ustalenie, czy obowiązek ten istniał. Podniósł, że składając żądaną dokumentację działał, wykonując obowiązek nałożony przepisem prawa. Dla ustalenia, czy obowiązek ten istnieje obecnie, kluczowa jest ocena skutków zawartego w punkcie II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r. postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu na rzecz uczestnika kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że wobec orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r. o niezgodności z prawem decyzji wydanych w pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej ww. inwestycji budowlanej, poprzedzających decyzję nr [...], zaskarżona przez T. K. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] nie może ostać się w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269, dalej: p.p.s.a.), dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, zaś zarzut skargi należy uznać za zasadny. Wskazać należy, iż sporny budynek powstał na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie wyeliminowanej z obrotu poprzez stwierdzenie jej nieważności. W sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obiegu prawnego, organy nadzoru budowlanego mają obowiązek wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co też uczyniły w niniejszej sprawie. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana [...] lipca 2013 r., zatem jeszcze przed wydaniem wyroku w sprawie VII SA/Wa 165/13, co nastąpiło w dniu 15 stycznia 2014 r. Jednak decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła [...]marca 2014 r., zatem już po wydaniu wyroku uchylającego decyzje organów pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej, obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Wyrok ten jest nieprawomocny, albowiem została złożona skarga kasacyjna, której nie rozpoznano do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie. Niewątpliwym jest, że byt postępowania w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków jest zależny od postępowania w przedmiocie nałożenia tychże obowiązków, albowiem tylko w sytuacji prawomocnego nałożenia obowiązków można stwierdzić, czy zostały one wykonane, czy też nie. Zatem wynik postępowania zapoczątkowanego wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...]sierpnia 2012 r. jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11, przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Jednocześnie wskazać należy, że z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zawieszenie postępowania w wypadku wystąpienia zagadnienia wstępnego jest obligatoryjne. Ponieważ jedynie decyzja organu drugiej instancji zapadła po wydaniu wyroku w sprawie VII SA/Wa 165/13, tylko ona została uchylona. Organ, ponownie rozpoznając sprawę, weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu, mając jednocześnie na uwadze treść art. 100 k.p.a. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę opisany stan sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.