VII SA/Wa 1108/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Gmina [...] (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "Minister", "organ odwoławczy") z [...] marca 2018 r., 1.dz. [...], którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "WKZ", "organ I instancji") z [...] września 2017 r. nr [...] w nakładającą obowiązek wykonania robót budowlanych. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. WKZ decyzją nr [...] z [...] września 2017 r. nakazał skarżącej wykonanie w terminie do [...] grudnia 2018 roku robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu przed dalszym zniszczeniem zabytku - dworu w [...], obejmujących: a. odtworzenie więźby dachowej, pokrycia dachowego, rynien i rur spustowych, b. stabilizację konstrukcyjną ścian nośnych i działowych, c. zabezpieczenie tynków i dekoracji architektonicznej elewacji. Skarżąca odwołała się od decyzji WKZ z [...] września 2017 r., wnosząc o ustalenie nowego realnego terminu na fizyczne wykonanie robót na obiekcie, na lata [...], po uprzednim zapewnieniu skarżącej odpowiednich środków finansowych. Minister po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 t.j., dalej jako "ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z [...] marca 2018 r., utrzymał w mocy decyzję WKZ z [...] września 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stosownie do którego wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. W ocenie Ministra organ I instancji miał uzasadnione podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli ustalono, iż stan zachowania dworu wymaga natychmiastowego wykonania prac, rozumianych jako działania mające na celu zahamowanie procesów destrukcji zabytku. Wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Minister stwierdził, że zgormadzony materiał dowodowy wskazuje na znaczny stopień destrukcji budynku. Analiza stanu zachowania wykazała zarwanie się dachu nad częścią środkową i stan awaryjny pozostałej jego części, a także silne spękanie ścian konstrukcyjnych, zwłaszcza w ryzalicie środkowym elewacji frontowej. Ponadto, organ pierwszej instancji ustalił, że tynki zewnętrzne i stolarka budowlana są w stanie śmierci technicznej. Organ odwoławczy uznał, że pozostawienie obiektu ze zniszczonym pokryciem dachowym, naraża go na dalsze zalewanie wodami opadowym, a zatem zawilgocenie, postępującą erozję cegły i korozję biologiczną drewnianych elementów konstrukcyjnych prowadzącą do osłabienia i utraty wytrzymałości struktury budowlanej oraz przyspieszenie niszczenia. Nakaz podjęcia robót budowlanych, wskazanych w sentencji decyzji organu I instancji, jest uzasadniony koniecznością podjęcia działań mających powstrzymać postępującą degradację. Zdaniem organu odwoławczego WKZ wyczerpująco uzasadnił niezbędność wykonania nakazanych robót, dowodząc tym samym, iż nie przekroczył zakresu prac, jakie był uprawniony nakazać na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nakazał takie działania, które nie wykraczają poza obowiązek przeprowadzenia robót budowlanych rozumianych zgodnie z ich powołaną powyżej definicją legalną, ale dają gwarancję, że obiekt ten nie będzie podlegał dalszej dewastacji. Rodzaj i zakres nakazanych robót został określony w sposób precyzyjny i wyczerpujący. Minister zwrócił uwagę, że istotą decyzji mającej charakter nakazu jest jej konkretność, a działania nakazane adresatowi decyzji konserwatora zostały zdefiniowane w sposób jednoznaczny, umożliwiający skuteczne egzekwowanie ich wykonania. W ocenie Ministra organ pierwszej instancji określił realny termin wykonania nakazanych prac, uwzględniający konieczny czas na opracowanie programu planowanych robot oraz uzyskanie pozwoleń, zarówno organu ochrony zabytków, jak i organu administracji architektoniczno-budowlanej. Odnosząc się do stwierdzenia skarżącej o braku odpowiednich środków finansowych na wykonanie nakazanych działań przy zabytku oraz wniosku o udzielenie pomocy, poprzez spowodowanie dofinansowania planowanych robót, organ odwoławczy wyjaśnił, iż aspekt ekonomiczności utrzymania zabytku w dobrostanie dziedzictwa narodowego, z punktu widzenia jego właścicieli jest niezmiernie istotny, a nawet zasadniczo warunkujący planowanie jakichkolwiek działań w odniesieniu do zabytku (sposobu korzystania z zabytku i podejmowania przy nim wszelkich działań), jednak nie może być on decydujący w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. W świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów tej ustawy. Obowiązek sprawowania przez właściciela lub posiadacza opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy, zgodnie z którym, opieka ta polega w szczególności na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Rola dysponenta zabytku sprowadza się zatem do starannego postępowania w stosunku do zabytku, utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu, ze względu na jego walory architektoniczne, historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, stosownie do ww. art. 5 pkt 3 i 4 tej ustawy. W skardze na decyzję Ministra z [...] marca 2018 r. skarżąca zarzuciła bezpodstawne (arbitralne) uznanie, że termin wykonania przedstawionych prac jest realny do spełnienia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zmianę decyzji organu I instancji, poprzez ustalenie realnego terminu wykonania tego rozstrzygnięcia, który przypadałby na lata 2019/2020, przy zapewnieniu skarżącej niezbędnej dotacji, na sfinansowanie kosztów nakazanych prac. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu budownictwa w celu sprawdzenia i ustalenia możliwości wykonania nakazanych prac, w wyznaczonym terminie, w tym ustalenia wysokości koniecznej dotacji, z uwzględnieniem zakresu i rodzaju prac wyznaczonych do wykonania, jak również ustalenia i wskazania terminu wykonania tych prac. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził naruszeń, które mogłyby podważyć legalność zaskarżonej decyzji. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu z [...] marca 2018 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami który stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Nie powielając wszystkich ustaleń organu odwoławczego, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, że podstawową przesłanką nałożenia obowiązków na osobę dysponującą zabytkiem jest niezbędność tych działań dla zachowania substancji zabytku. W tym celu konieczne jest zebranie materiałów dowodowych na okoliczność stanu zabytku i aktualnie posiadanych przez niego wartości zabytkowych, tak aby nałożone obowiązki były adekwatne do celu, który ma zostać osiągnięty przez ich wykonanie. Obowiązki nałożone na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinny być bowiem rzeczywistymi działaniami mającymi na celu ratowanie zagrożonego obiektu. W rozpoznawanej sprawie konserwator zabytków, po przeprowadzeniu oględzin obiektu, dokonał wnikliwej oceny stanu technicznego zabytku i doszedł do uzasadnionego wniosku, że wymaga on natychmiastowego zabezpieczenia przed dalszą degradacją. Zły stan techniczny obiektu i konieczność wykonania wskazanych przez WKZ robót budowlanych w celu zatrzymania procesu niszczenia zabytku, nie budzi wątpliwości. Zakres robót, do których wykonania została zobowiązana skarżąca, jest adekwatny do stanu technicznego zabytku udokumentowanego w protokole oględzin tego obiektu. Termin wykonania robót został określony w sposób racjonalny i możliwy do dotrzymania przez stronę. Wynikający z decyzji WKZ okres piętnastu miesięcy jest czasem wystarczającym do przygotowania dokumentacji projektowej, przeprowadzenia postępowania przetargowego i wykonania robót wskazanych w decyzji. Okoliczność nieposiadania przez skarżącą środków pieniężnych na wykonanie tych robót jest prawnie bez znaczenia dla oceny legalności nałożenia na stronę obowiązków określonych w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem powołany przepis, jak również pozostałe przepisy ustawy nie uzależniają zakresu obowiązków dysponenta zabytku od jego sytuacji finansowej. Natomiast ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji leży w interesie społecznym, który ma prymat przed interesem ekonomicznym właściciela obiektu. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.