VII SA/Wa 1110/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, , Sędzia WSA Wojciech Mazur ( spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2005 r. sprawy ze skargi Z.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. skargę oddala. VII SA/Wa 1110/04 UZASADNIENIE Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2003r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 07.07.1994r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego z mieszkaniami na wynajem i pomieszczeniami usługowymi /biura/ wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji : elektrycznej, wod - kan, co. i gazowej z przyłączami: wod-kan i gazowym na działce nr [...] przy ul. D. nr [...] w L. i udzielił Z.R. pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i P. P., twierdząc, że nowy budynek będzie zlokalizowany w granicy ich działki. Wskazują, że w granicy tej stoi już stary budynek. Budowa drugiego budynku w granicy działki uniemożliwi im dojazd do ich działki, spowoduje ograniczenie dopływu światła dziennego do pomieszczeń w ich budynku oraz zakłócenie ciągu kominowego. Odwołujący obawiają się, że zlokalizowanie nowego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie ich budynku wywoła negatywne skutki - zagrozi konstrukcji ich budynku. Podnieśli również inne kwestie, nie związane z rozstrzygnięciem tej sprawy, dotyczące istniejącego na działce Z.R. starego budynku, konfliktu inwestora z lokatorami i dotyczące obecnych utrudnień związanych z komunikacją mającą odbywać się przez działkę inwestora. Decyzją z dnia [...].04.2003r. znak : [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 28, art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 - ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I - szej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie naruszył przepisów prawa procesowego i prawa materialnego. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony z zachowaniem warunku zawartego w art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a zatwierdzone rozwiązanie projektowe nie narusza przepisów technicznych, obowiązujących norm i przepisów. Pismem z dnia 22.09.2003r. R.T., M. T., K. B. - przedstawiciele wspólnoty przy ul. D. i lokatorzy budynku wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...].04.2003r. znak : [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].11.2003r. znak : [...] na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 149 § 3 w związku z art. 150 § 1 Kpa odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że właściciele budynku na działce nr [...] przy ul. D.w Lublinie nie są stronami postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Z.R. pozwolenia na budowę budynku na działce nr [...] przy ul. D. w L. Działka wnioskodawców nie sąsiaduje z działką nr [...] Z.R. i z działką nr [...], na której zlokalizowano przyłącza do budynku usytuowanego na działce nr [...]. Działkę nr [...] i działkę nr [...] oddziela od działki nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym R.T. i pozostałych wnioskodawców, działka nr [...], której właścicielem jest Gmina [...]. Ponadto organ stwierdził, że wskazana we wniosku decyzja o pozwoleniu na budowę nie rozstrzyga o przeniesieniu jakiejkolwiek istniejącej osłony śmietnikowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. T., M. T., E.B., J.G., K.B. oraz Z.W.. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż działka o nr [...], na której posadowiono osłonę śmietnikową sąsiaduje bezpośrednio z działką o nr [...], której są współwłaścicielami (jako wspólnota mieszkaniowa), co przeczy stanowisku organu pierwszej instancji, zawartemu w zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżących kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę rozstrzyga o przeniesieniu osłony śmietnikowej w niekorzystne dla skarżących miejsce. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2004r. znak : [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].11.2003r. znak : [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji dotyczącym przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że działka o nr ewid. [...] należąca do wnioskodawców faktycznie nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami o nr [...]oraz [...], lecz nie ma to znaczenia bowiem sąsiaduje bezpośrednio z działką o nr [...] wskazaną w kwestionowanym pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy przyjął zatem, że decyzja ta obejmuje wszystkie nieruchomości wskazane w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ I instancji nie ustalił czy wnioskodawcy będący przedstawicielami wspólnoty są uprawnieni do występowania w imieniu wspólnoty. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu wniósł Z.R.. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie rozważył treści art. 146 § 2 kpa z którego wynika, że nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zarzut lokalizacji osłony śmietnikowej w miejscu niekorzystnym dla wnioskodawców nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania celem rozstrzygnięcia o przeniesieniu osłony śmietnikowej. Jak podnosi skarżący decyzja o pozwoleniu na budowę nie rozstrzyga o przeniesieniu jakiejkolwiek istniejącej osłony śmietnikowej. Przeniesienie osłony śmietnikowej nie podlega bowiem procedurze uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie podlega zgłoszeniu, którego skarżący skutecznie dokonał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ze względu na fakt, że zarzut podnoszony przez skarżącego jest niezasadny i nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2003r. nie brał pod uwagę treści art. 146 § 2 Kpa, gdyż nie ma on zastosowania w I etapie postępowania wznowieniowego. Przepis zawarty w art. 146 § 2 odnosi się do kwestii rozstrzygnięcia o bycie decyzji kończącej postępowanie, będące przedmiotem postępowania wznowieniowego, co jest istotą drugiego etapu postępowania wznowieniowego zwanego "merytorycznym". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. D. w L. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem Z.R. decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. D. w L. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i utrwalonym orzecznictwem - po upływie terminu do wniesienia odwołania strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Taka forma obrony interesu prawnego strony pozbawionej udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji z możliwością wniesienia odwołania. Szukanie obrony interesu strony przez instytucję przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zapewniłoby stronie czynny udział tylko w postępowaniu odwoławczym, które ma ograniczony zakres postępowania dowodowego. Utrwalony jest też pogląd, że termin z art. 129 Kpa dotyczący wniesienia odwołania odnosi się tylko do osób, którym decyzja została doręczona, nie dotyczy osób, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji i którym decyzji nie doręczono. Jeśli decyzja uprawomocniła się wskutek nie wniesienie od niej odwołania, osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa może tylko żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Taka sytuacja zachodzi właśnie w sprawie niniejszej. Wspólnota i Mieszkaniowa budynku przy ul. D. w L. i pismem z dnia 05.08.2003r. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o uznanie prawa do złożenia odwołania i przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i wielorodzinnego przy ul. D. w L. W odpowiedzi na ww. wniosek Wojewoda [...] prawidłowo poinformował wnioskodawców, że decyzja ostateczna może zostać wzruszona w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 145 § 1 Kpa bądź uchylona lub zmieniona na podstawie art. 155 Kpa. (ale tylko za zgodą wszystkich stron). W wyniku rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania organ odmówił wznowienia postępowania ze względu na złożenie wniosku przez podmiot, który nie jest stroną w sprawie. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. - Prawo budowlane w brzmieniu dokonanym ustawą z dnia 27.03.2003r. stronami w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszar bezpośredniego oddziaływania" jest natomiast kategorią ocenną, przy interpretacji której należy brać pod uwagę charakter inwestycji, jej sposób oddziaływania na otoczenie, ewentualny stopień uciążliwości w zestawieniu z położeniem nieruchomości, należącej do wnioskodawców. Organ odwoławczy prawidłowo zatem wskazał, że stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są nie tylko właściciele i wieczyści użytkownicy terenów bezpośrednio przylegających do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę lecz również właściciele i wieczyści użytkownicy znajdujący się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2003r. zobowiązał inwestora, przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, do przeniesienia osłony śmietnikowej dla budynku mieszkalnego przy ul. D.w L. w miejsce i na warunkach uzgodnionych z właścicielem terenu. Z akt sprawy wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. D.w L. znajduje się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji, a zatem posiada przymiot strony. Działka [...] graniczy z działką [...], która jest objęta pozwoleniem na budowę. Stwierdzić zatem należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze uznając, że istnieją przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że organ I instancji zarówno nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności dla sprawy jak i nie ustalił, czy wnioskodawcy byli uprawnieni do występowania w imieniu wspólnoty. Zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Uregulowanie to nie wyklucza jednak działania członków wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz w obronie swych praw mieszkaniowych. Organ I Instancji nie wyjaśnił zatem, czy osoby występujące z wnioskiem o wznowienie postępowania są przedstawicielami wspólnoty upoważnionymi do występowania w jej imieniu i reprezentowania interesów właścicieli na zewnątrz. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego dotyczącego nie rozważania przez organ odwoławczy treści art. 146 § 2 k.p.a. stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. W pierwszym etapie postępowania wznowieniowego organ bada tylko, czy zostały spełnione przesłanki formalne uzasadniające wznowienie postępowania. Przepis zawarty w art. 146 § 2 Kpa ma zastosowanie w drugim etapie postępowania wznowieniowego, w którym organ rozstrzyga o bycie decyzji kończącej postępowanie. Odmowa wznowienia postępowania następuje tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, która to ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. Jeżeli zatem organ ustali, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej będącej przedmiotem weryfikacji decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro podniesiony we wniesionej skardze zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).