VII SA/Wa 1110/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...) wydaną (...) marca 2011r., na podstawie art. 138 § 2 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Miasta S., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) sierpnia 2008r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku handlowo - usługowego oraz przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego na działkach o nr ew.: (...) przy ulicy (...) w S. i nakładającą obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu (...) stycznia 2007r. dokonał kontroli budowy budynku handlowo - usługowego na terenie działek. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że inwestor J. R. w trakcie realizacji robót budowlanych dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją Prezydenta Miasta S. nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004r. Dokonane przez inwestora odstępstwa polegające na wydłużeniu ściany budynku spowodowały zmianę charakterystycznych parametrów obiektu dotyczących powierzchni zabudowy oraz kubatury i zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę PINB Miasta S. postanowieniem nr (...) z dnia (...) lutego 2007r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu, nałożył jednocześnie obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną w części dotyczącej przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Następnie organ powiatowy decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 2007r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Po wykonaniu w dniu (...) sierpnia 2008r. obowiązku, powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją nr (...) z dnia (...) sierpnia 2008r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku handlowo - usługowego oraz przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach o nr ewid.: (...) obręb (...) w S. przy ul. (...) oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w obiektu. Oceniając decyzję organu I instancji organ odwoławczy podniósł, że sam fakt wykonania przez inwestora obowiązku, do którego był zobowiązany nie musi koniecznie rodzić obowiązku po stronie organu administracji publicznej zatwierdzenia przedstawionego projektu. Zgodnie bowiem z art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać określone wymagania , zaś na podstawie art. 35 w/w ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza rozwiązania projektowe. Musi więc dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego, a więc m. in. ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatwierdzenie projektu budowlanego jest bowiem wyrazem aprobaty organu co do przedstawionych rozwiązań projektowych. Dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest więc o tyle istotne, że zatwierdzony projekt stanowi jednocześnie podstawę do wznowienia robót budowlanych. W razie niedokładnego zbadania projektu i niewyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do jego treści, czy zgodności z przepisami prawa, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z projektem oraz decyzją zatwierdzającą ten projekt. Dlatego też zatwierdzenie projektu musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą. W ocenie organu odwoławczego organ powiatowy nie dokonał rzetelnego sprawdzenia projektu, zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że "po rozpatrzeniu złożonego przez inwestora wniosku, sprawdzeniu kompletności załączonego projektu architektoniczno - budowlanego zamiennego stwierdzono, że w wyniku dokonanego istotnego odstąpienia nastąpiło zbliżenie północno - wschodniego narożnika budynku do krawędzi jezdni ul. (...) o ok. 1.70 m na odległość 6,30 m. Wschodnia ściana zewnętrzna została usytuowana prostopadle do ul. (...), natomiast pierwotnie ściana ta miała być równoległa do ul. (...). Ponieważ ul. (...) jest ulicą miejską, to zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) - art. 43 ust. 1 minimalna odległość obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni powinna wynosić 6,0 m, co oznacza, że przesunięcie ścian budynku na odległość 6,3 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, nie narusza w/w przepisu. Organ podał również, że od strony ul. (...) brak jest ukształtowanej jednej linii zabudowy obowiązującej dla wszystkich budynków. Każdy budynek usytuowany jest w innej linii zabudowy, tak po jednej jak i po drugiej stronie ulicy". W ocenie organu z treści rozstrzygnięcia organu powiatowego nie wynika, aby organ ten zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sprawdził "zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Uzasadnionym jest więc stwierdzenie, iż PINB Miasta S. w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, stanowiący, iż organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ponadto na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona art. 80 kpa). Istotnym jest więc, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powiatowy organ nadzoru budowlanego dokonał wszelkich niezbędnych sprawdzeń, w szczególności w zakresie zgodności przedstawionego projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy omawiany projekt posiada wymagane opinie, uzgodnienia, czy inne niezbędne informacje. Organ podkreślił nadto, że w dniu (...) września 2010r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy (...), przyjęty uchwała Rady Miasta S. Nr (...) z dnia (...).06.2010r. (Dz. U. Woj. (...) Nr (...) poz. (...) z dnia (...).08.2010r.). W związku z powyższym w ocenie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego PINB Miasta S. ponownie rozpatrując niniejszą sprawę winien porównać ustalenia w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przedłożonym projektem budowlanym zamiennym. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zaniechał dokonania oceny przedstawionego przez inwestora projektu zamiennego co uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Uchylając kontrolowaną decyzję organ odwoławczy podał, że ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien mięć również na uwadze przepis art. 107 kpa, który wymienia niezbędne elementy decyzji administracyjnej, bowiem treść zaskarżonej decyzji wskazywała jedynie na stan faktyczny sprawy, a do istotnych składników każdej decyzji administracyjnej należy jej uzasadnienie faktyczne i prawne, którego zabrakło w omawianym rozstrzygnięciu. Uzasadnienie decyzji daje organowi odwoławczemu podstawę kontroli jej poprawności, w szczególności umożliwia ocenę czy przesłanki, na których oparł się organ niższej instancji były słuszne. Organ I instancji zaniechawszy uzasadnienia swojej decyzji naruszył zatem także art. 107 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego wniósł J. R. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 oraz art. 138 kpa. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny kontrolując jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie wystąpiły, dlatego skargę należało uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana 11 marca 2011r. uchylająca decyzję PINB-u w S. z (...) sierpnia 2008r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku handlowo - usługowego oraz rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego. Podstawą prawną kontrolowanej przez organ odwoławczy decyzji był art. 51 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zgodnie z którym - po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (tj. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych) i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że inwestor realizując budowę budynku handlowo - usługowego oraz rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydenta Miasta S. w dniu (...) sierpnia 2004r. dokonał odstępstwa polegającego na wydłużeniu ściany budynku od strony północnej o ok. 1,70 m w kierunku ulicy (...). Wobec tego, że wydłużenie ściany budynku spowodowało zmianę jego parametrów organ słusznie uznał, iż jest to odstępstwo istotne (art. 36a w/w ustawy ) i prawidłowo prowadził procedurę na podstawie art. 51. W tym miejscu należy podkreślić że postępowanie w trybie przewidzianym w art. 51 Prawa budowlanego nie prowadzi do usunięcia istotnych odstępstw i doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, lecz jak wynika z ust. 1 pkt 3 tego przepisu do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zobowiązanie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ma na celu wykazanie rozbieżności pomiędzy obiektem zaprojektowanym, a obiektem zrealizowanym. Wskazać ma też na sposoby doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi. Do zmian projektu budowlanego stosuje się art. 20 ust. 2 i 3, art. 33 ust. 1 ust. 2 pkt 1 i 4, ust. 2a, ust. 3 i ust. 5, art. 34 ust. 2, 3 3a, i art. 36 Prawa budowlanego. Przestrzeganie tych przepisów podczas wykonywania projektu budowlanego zamiennego musi spowodować precyzyjne zinwentaryzowanie wykonanych robót budowlanych i ujawnić wszystkie odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę. Przedstawiony projekt budowlany zamienny musi być oceniony przez organ stosownie do przepisów art. 35 Prawa budowlanego, gdyż w razie potrzeby organ może nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast jeśli organ uzna, że nie ma podstaw do takiego działania wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego i nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Należy bowiem podkreślić, że projekt budowlany zamienny w zakresie robót stanowiących odstępstwa od projektu pierwotnego jest nowym projektem, który przed zatwierdzeniem musi być szczegółowo przeanalizowany i oceniany przez organ prowadzący postępowanie naprawcze, także pod kątem zgodności projektu z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Z powyższych względów w ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, wskazał na obowiązki organu I instancji dokonania analizy projektu stosownie do wymagań określonych przepisami prawa budowlanego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.