VII SA/Wa 1111/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi B. N.-R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 21 lutego 2012 r. nr [...] Wojewoda [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. N. od decyzji Starosty O. z dnia [...]grudnia 2010 r. nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], zmieniającej decyzję Starosty O. z dnia [...]sierpnia 2001 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie segmentowym oraz budynku portierni na nieruchomości położonej w O. przy ul. R. (dz. nr ew. [...],[...],[...]w obrębie [...]) dla "No." Sp. z o.o., w ten sposób, że zapis w sentencji decyzji: "piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie segmentowym oraz budynku portierni na nieruchomości położonej w O. przy ul. R. (dz. nr ew. [...],[...],[...]w obr. [...])" zastąpiono zapisem: "piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie segmentowym oraz budynku portierni na nieruchomości położonej w O. przy ul. R. (dz. nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]w obr. [...])" oraz umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty O. z dnia [...]lipca 2005 r. nr [...]– uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...]grudnia 2010 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Postanowieniem z dnia [...]czerwca 2010 r. nr [...] organ I instancji wznowił, na wniosek B. N., postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...]grudnia 2010 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do uznania wnioskodawczyni za stronę postępowania, ponieważ art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W dniu wydania decyzji pierwotnej z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] B. N. nie posiadała przymiotu strony postępowania, podobna sytuacja wystąpiła w przypadku decyzji zmieniającej z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], ponieważ dotyczyła ona stanu prawnego z 2001 r. W związku z faktem zrealizowania inwestycji należało, zdaniem Starosty O., uznać postępowanie za bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty O. złożyła B. N., wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącej przymiotu strony, pomimo, że była i jest właścicielem nieruchomości; art. 151 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie wewnętrznie sprzecznego rozstrzygnięcia; art. 6 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, pomimo braku podstawy materialnej i procesowej. W wyniku rozpatrzenia odwołania B. N., została wydana zaskarżona decyzja Wojewody [...]. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja Starosty O. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Organ I instancji w podstawie prawnej powołał się na art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a. Skoro zatem Starosta O. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, to brak było podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego. Organ wskazał, że decyzja Starosty O. jest wewnętrznie sprzeczna. W rozpatrywanej sprawie Starosta O. winien wydać na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) decyzję odmawiającą wznowienia postępowania na wniosek B. N.. Wojewoda stwierdził, że B. N. nie może powoływać się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, bowiem z art. 155 k.p.a. wynika, że stronami postępowania dotyczącego decyzji Starosty O. z dnia [...]lipca 2005 r. nr [...] mogły być jedynie strony postępowania dotyczącego decyzji pierwotnej Starosty O. z dnia [...]sierpnia 2001 r. nr [...], a stroną w tym postępowaniu był jedynie inwestor, czyli "N." Sp. z o.o. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że użyty w art. 155 k.p.a. - na podstawie którego została wydana decyzja Starosty O. z dnia [...]lipca 2005 r. nr [...]- zwrot "za zgodą strony" obejmuje jedynie podmioty będące stronami w postępowaniu zakończonym zmienioną decyzją. Dokonanie zmiany ostatecznej decyzji w powyższym trybie możliwe jest wyłącznie w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do tych samych osób, do których została uprzednio skierowana decyzja. Wydana w tym trybie decyzja nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji. Wojewoda podał, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła B. N., w zakresie, w jakim decyzja ta umarza postępowanie organu I instancji. Skarżąca zwróciła się o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w zaskarżonej części na podstawie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. Zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem: art. 138 §1 pkt 2 zd. pierwsze k.p.a. w zw. z art. 151 §1 k.p.a. - poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania w I instancji oraz wydanie rozstrzygnięcia proceduralnego w sytuacji, gdy organ de facto wypowiedział się w sprawie co do istoty; art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. - poprzez faktyczne rozpoznanie sprawy pomimo nierozpoznania zagadnienia wstępnego; art. 28 ust. 2 w zw. z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 6 k.p.a. - poprzez uznanie, iż skarżąca nie jest stroną postępowania, zainicjowanego przez podmiot pozbawiony prawa dysponowania jej nieruchomością na cele budowlane, w sprawie zmiany - wbrew jej woli - pozwolenia na budowę jej własnego, wybudowanego domu; art. 155 k.p.a., poprzez uznanie, iż skarżąca nie musi wyrażać zgody na zmianę wbrew jej woli pozwolenia na budowę jej własnego, wybudowanego domu. Skarżąca podniosła, że w dniu [...] listopada 2004 r., aktem notarialnym nabyła od N. Sp. z o.o. budynek wraz z działką. N. Sp. z o.o., składając wniosek o zmianę pozwolenia na budowę, posłużyło się nieaktualnym wypisem z rejestru gruntów, w którym jeszcze figurowało jako właściciel. Zmieniona decyzja Starosty obejmuje zgodę na budowę domów jednorodzinnych na działkach nr [...]-[...]. Są to inne działki, niż działki wskazane jako teren inwestycji w pierwotnym pozwoleniu na budowę oraz nie pokrywają się one z dawnymi działkami [...],[...] i [...], których dotyczyło pozwolenie. Decyzją Starosty został usunięty z terenu inwestycji określonego w pozwoleniu na budowę teren odpowiadający dawnej działce [...], stanowiącej drogę. W konsekwencji działki, określone w decyzji Starosty jako teren inwestycji, nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Skarżąca zarzuciła, że w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę brała udział spółka N. Sp. z o.o. będąca jego inicjatorem (wnioskodawcą), natomiast nie brali udziału właściciele domów objętych zmienianym pozwoleniem na budowę, w tym skarżąca. Ponadto zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zachodziła tzw. konkurencja trybów nadzwyczajnych, to jest postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty oraz postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wskazała, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie. Skarżaca wskazała, że w jej ocenie rażące jest ustalenie przez organ tego, że nie jest stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pierwszą decyzją Starosty. Skarżąca podniosła, że stanowisko Wojewody, zgodnie z którym decyzja zmieniająca decyzję w trybie art. 155 k.p.a. może być kierowana wyłącznie do tych samych podmiotów, które były adresatami zmienianej decyzji, jest wadliwe i pomija regulację art. 36a Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Podniesione przez skarżącą zarzuty nie mogą odnieść skutku po myśli wniosków skargi. Wskazać należy, że w toku postępowania niniejszego zasadnie ustalono, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony uzasadniający wznowienie z jej wniosku postępowania zakończonego opisaną wyżej ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2005r., Decyzja ta zapadła w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. i dotyczyła zmiany decyzji pozwolenia na budowę. Bezsprzecznie stroną tamtego postępowania winien być tylko inwestor – jedyny adresat decyzji pozwolenia na budowę, której zmiany dochodził i której nie przeniósł na inne podmioty. Skarżąca nie może powołać się skutecznie na przesłankę wznowieniową opisaną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut, co do tego, że decyzja zmieniająca decyzję pozwolenia na budowę zapadła w niedopuszczalnym trybie art. 155 k.p.a. może stanowić li tylko zarzut w postępowaniu nieważnościowym. Także bezpodstawny był zarzut, co do potrzeby zawieszenia postępowania wobec toczącego się postępowania nieważnościowego, gdy zważyć na to, że w postępowaniu nieważnościowym skarżącej odmówiono przymiotu strony i nie doszło do wszczęcia tego postępowania. Okoliczność skutków faktycznych i prawnych na gruncie, związanych z decyzją wydaną w trybie art. 155 k.p.a., także nie może być źródłem przymiotu strony skarżącej. W tym kontekście należy stwierdzić, że decyzja zmieniająca decyzję pozwolenia na budowę zapadła w związku z nowym podziałem geodezyjnym nieruchomości objętej pierwotnym pozwoleniem na budowę. Źródłem zatem ewentualnych zastrzeżeń skarżącej, co do podziału geodezyjnego, który pozbawił jej działkę oczekiwanego dostępu do drogi publicznej, była zatem decyzja ten podział regulująca. Sąd uznał za nieuzasadniony także zarzut co do tego, że organ nie mógł umorzyć postępowania. Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję o odmowie wznowienia postępowania. W sprawie doszło do wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji, zatem zasadnie organ w decyzji zaskarżonej postępowanie przed tym organem jako w oczywisty sposób niezasadnie wszczęte – umorzył (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2010 r. II OSK 1332/09 LEX nr 737704). Kierując się przedstawioną powyżej argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).