VII SA/Wa 1111/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nakładania obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 980 zł (słownie dziewięćset osiemdziesiąt złotych złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...], znak: [...],[...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...], znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na zabudowie miejsca postojowego nr [...] w garażu podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] - uchylił tę decyzję w całości i orzekł: na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu sprawy, dotyczącej robót budowlanych polegających na zabudowie miejsca postojowego nr [...] w garażu podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], odstępuję od nakładania obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu usunięcia doprowadzenia w/w robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w związku z pismem Wspólnoty Mieszkaniowej [...], przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził [...] czerwca 2016 r. oraz [...] stycznia 2017 r. kontrolę w sprawie robót budowlanych polegających na zabudowie miejsca postojowego nr [...] w garażu podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W czasie wizji ustalono, że na miejscu postojowym nr [...] postawiono wygrodzenie składające się z trzech skręconych ram metalowych (w tym jedno z furtką). Wygrodzenie powyższe nie jest przykręcone do podłoża, ani stropu. Wymiary rzutu poziomego w/w wygrodzenia wynoszą 4,80 m x 2,38 m oraz wysokość 2,20 m. Ramy metalowe wypełnione są siatką metalową. Wygrodzenie zostało postawione przez K. K. w marcu 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z [...] października 2015 r. nr [...] nałożył na K. K. obowiązek przedłożenia oceny technicznej spornej zabudowy. Z przedłożonej oceny technicznej, sporządzonej przez techn. bud. P. K. (upr. budowlane nr St. [...]) i rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. H. G. (nr uprawnień [...]) wynika, że wygrodzenie miejsca postojowego nr [...] w garażu podziemnym budynku przy ul. [...] nie narusza przepisów techniczno - budowlanych i o ochronie przeciwpożarowej. W tych warunkach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na zabudowie ww. miejsca postojowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zasługuje na uchylenie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w odwołaniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena robót polegających na zabudowie ww. miejsca postojowego wyłącznie pod kątem ich zgodności z przepisami szeroko rozumianego Prawa budowlanego. Wszelkie zarzuty Wspólnoty Mieszkaniowej [...], dotyczące naruszenia przez K. K. przepisów prawa wspólnotowego (uwaga: takiego określenia użył organ drugiej instancji) mogą być dochodzone w drodze postępowania wewnątrzwspólnotowego, bądź na gruncie prawa cywilnego przed sądem powszechnym. Kwestionowanie przez stronę skarżącą prawa do dysponowania przez inwestora spornej zabudowy miejscem postojowym wymaga kontroli organu jedynie w sytuacji ustalenia, że roboty te wykonano w warunkach samowoli budowlanej, tj. gdy wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia ich wykonania organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem organ drugiej instancji podziela stanowisko wyrażone w piśmie Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z [...] maja 2015 r. "na postawienie ażurowego, wolnostojącego wygrodzenia na rower, wykonanego z trzech ram metalowych (w tym jedna z furtką) wypełnionego siatką tkaną, bez zamocowania do ściany, sufitu lub podłogi, na prywatnym miejscu parkingowym w garażu podziemnym nie jest wymagane zgłoszenie, ani tym bardziej pozwolenie na budowę". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rolą nadzoru budowlanego w takiej sytuacji jest zbadanie prawidłowości wykonania robót pod kątem zgodności z warunkami techniczno - budowlanymi. Z oceny technicznej, sporządzonej przez techn. bud. P. K. oraz rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. H. G., wynika zaś, że w żadnym aspekcie nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, nie narusza przepisów przeciwpożarowych i o ochronie przeciwpożarowej. Ocena techniczna nie zawiera wskazań co do konieczności wykonania niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Tym samym nałożenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest bezpodstawne. Organ podkreślił – w toku postępowania nie przedłożono też żadnych dokumentów, mogących stanowić podstawę do podważania wiarygodności powołanego opracowania, a sporządzający ją posiadają wszelkie kompetencje i wiedzę specjalistyczną w wymaganym zakresie i ponoszą odpowiedzialność przed właściwą izbą zawodową za wykonane przez siebie opinie bądź ekspertyzy. Mając na uwadze zawarte w odwołaniu zarzuty Wspólnoty Mieszkaniowej [...] dotyczące niezgodności spornej zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, obowiązującymi na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. poz. [...]) nie zawiera wskazań odnośnie "bilansu miejsc postojowych dla nieruchomości". Podsumowując, organ wskazał, że nie istnieją podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zasadnie stwierdził zatem prawidłowość spornych robót, jednak umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie jest nieprawidłowe. Postępowanie administracyjne wszczęto w związku z wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Wspólnota, będąca równocześnie stroną postępowania jest zatem zainteresowana wynikiem merytorycznym sprawy, tj. wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Nie znajduje więc uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w tejże sprawie. Organ administracji stwierdzając bezzasadność żądania strony, nie może umorzyć postępowania, tylko zobowiązany jest do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził - wobec braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji oraz orzec o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], reprezentowana przez adwokata D. O., wnosząc o: a) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, b) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonej decyzji zarzucono:- naruszenie prawa materialnego - § 13 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. (Dziennik Ustaw Województwa [...] z 2001 r. Nr [...] poz. [...] ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w swych ustaleniach wpływu zabudowania miejsca postojowego na zachowanie ustalonych w/w uchwałą wskaźników zaspokojenia potrzeb parkingowych. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd kontrolował decyzję, którą organ drugiej instancji uchylił decyzję pierwszoinstancyjną o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz orzekł merytorycznie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada przewiduje dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dążył z pewnością do zastosowania się do tak rozumianego postępowania odwoławczego. Jego uwadze umknęło jednak to, że kontrolował formalne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oparte na przepisie art. 105 § 1 k.p.a. i nie mógł bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego li tylko w drugiej instancji rozpoznać sprawę i dokonać rozstrzygnięcia w oparciu o przepis materialnoprawny, jakim jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podsumowując – w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił rozpoznania sprawy co do istoty, wydanie decyzji merytorycznej przez organ drugiej instancji pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.). Sąd podkreśla - opisana powyżej wadliwość zaskarżonej decyzji nie pozwalała na merytoryczną ocenę podjętego przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia. Na marginesie Sąd zauważa, że użyte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji określenie "prawo wspólnotowe" nie ma zastosowania do przepisów dotyczących funkcjonowania wspólnot mieszkaniowych.