VII SA/Wa 1112/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2005 r. ze skargi B. i B. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na B. i B. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 15 października 2003 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wykonanie przy budynku handlowo – usługowym usytuowanym na działce nr ewied. gruntów [...] przy ul. Ł. w P., urządzeń budowlanych; - od strony frontowej budynku zadaszenia na wózki na zakupy, - od strony południowej na całej odległości budynku utwardzenie powierzchni gruntu, - przy zachodniej ścianie szczytowej budynku osłony na sprężarki i skład opakowań tekturowych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z urzędu stwierdził nieważność w/w decyzji. W uzasadnieniu podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdzając, że B. i B. Z. samowolnie w latach 1998 – 1999 dobudowali do istniejącego budynku handlowo – usługowego zadaszenie na wózki, osłonę na sprężarkę i skład opakowań tekturowych bez pozwolenia na budowę, wydał swoją decyzję z rażącym naruszeniem prawa, co jest podstawą do stwierdzenia nieważności na podstawie przepisu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z uwagi na to że w/w obiektów nie można zakwalifikować do urządzeń budowlanych, a zostały wybudowane bez stosownego pozwolenia organ nadzoru budowlanego winien rozpatrzyć sprawę w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, ponieważ organ I instancji błędnie zakwalifikował wybudowane obiekty do urządzeń budowlanych, istnieje więc oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dokonanymi rozstrzygnięciami. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania B. i B. Z. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że inwestorzy dokonali robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co wynika z akt sprawy i nie jest kwestionowane, a więc nie może mieć zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Artykuł ten znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48. Wobec faktu wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę uznać należy, iż w sprawie nie znajduje zastosowania art. 51 prawa budowlanego, dlatego też decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. wydana została bez podstawy prawnej (a nie jak wskazał organ wojewódzki z rażącym naruszeniem prawa), co skutkuje obowiązkiem wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i B. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz nieuwzględnienie przez organ orzekający w sprawie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu skarżący podali, że osłona na wózki zabezpieczająca przed deszczem jest niezbędna w branży spożywczej dla funkcjonowania sklepu samoobsługowego i nie stanowi rozbudowy budynku i nie jest związana z istniejącym obiektem budowlanym na stałe i będzie usunięta jeśli zmieni się branża spożywcza na inną. Ich zdaniem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest słuszna gdyż wybudowana przez nich osłona na wózki to urządzenie techniczne, gdyż sklep bez tych elementów nie może funkcjonować. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga B. i B. Z. nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nakładającej na B. i B. Z. obowiązek sporządzenia w terminie do [...] października 2003 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wykonane, przy budynku handlowo – usługowym usytuowanym na działce nr ewid. [...] przy ul. Ł. w P. urządzenia budowlane: - od strony frontowej budynku zadaszenie na wózki na zakupy, - od strony południowej na całej długości budynku utwardzenie powierzchni gruntu, - przy zachodniej ścianie szczytowej budynku osłony na sprężarki i skład opakowań tekturowych. Wskazać należy, iż wyrażona w art. 16 kpa zasada ogólna trwałości decyzji administracyjnych jest jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego i celem jej jest zapewnienie pewności i stabilności obrotu prawnego. Wyjątkiem od tej zasady jest tryb stwierdzenia nieważności, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2kpa), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Mając powyższe na względzie oraz biorąc pod uwagę zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. wydana została zgodnie z prawem. Zdaniem Sądu nie można uznać jako zasadnego zarzutu skargi, iż "decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. jest słuszna, ponieważ w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego zawarta jest definicja urządzenia budowlane to urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, więc obiekt bez sprężarek chłodniczych i zadaszenia na wózki, które są bezwzględnie wymagane przez służby sanitarne nie może funkcjonować". Stwierdzić trzeba, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane rzeczywiście w art. 3 pkt. 9 zawiera definicję pojęcia "urządzenia budowlanego", jednakże zauważyć należy, że powołana ustawa posługuje się również pojęciem "budowli". Zgodnie z art. 3 pkt 9 powołanej ustawy, urządzeniami budowlanymi są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, które zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak: przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Natomiast budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (...) (art. 3 pkt 3 powołanej ustawy). Rozważenie istoty tych dwu różnych od siebie pojęć miało zdaniem Sądu istotne znaczenie, w momencie dokonywania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oceny rodzaju wykonanych przez skarżących B. i B. Z. robót budowlanych i wydawania kontrolowanej w nadzwyczajnym trybie decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., a czego organ powiatowy w ogóle nie uczynił. Zauważyć należy, iż w/w definicje ustawowe określają przedmiot i istotę pojęcia "urządzenia budowlanego" oraz pojęcia "budowli" oraz wyraźnie wskazują różnice występujące pomiędzy tymi pojęciami. Definicja zawarta w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. obejmuje przykładowe wyliczenie obiektów, które są zaliczane do urządzeń budowlanych akcentuje jednak, że chodzi o takie urządzenia, które związane są z obiektem budowlanym i które zapewniają możliwość prawidłowego użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Analiza treści tego przepisu wskazuje zdaniem Sądu jednoznacznie, że dotyczy on takich obiektów ściśle związanych z obiektem budowlanym, które bez tego obiektu nie spełniają przypisanej im funkcji technicznej (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2002 r. IV SA 1712/2000 niepubl.). Biorąc pod uwagę w/w definicję "urządzenia budowlanego" trudno jest zatem w ocenie Sądu, wykonanie zadaszenia na wózki na zakupy, osłony na sprężarkę oraz wykonanie składu zaliczyć do takich urządzeń. Ponadto podkreślenia wymaga, iż skarżący sami wskazują w skardze, że osłona na wózki, zabezpieczająca przed deszczem, nie stanowi rozbudowy budynku i nie jest związana z istniejącym obiektem budowlanym na stałe i będzie usunięta jeżeli zmieni się branża spożywcza na inną. Nie można więc w tej sytuacji uznać, iż sporne roboty budowlane są ściśle związane z pawilonem handlowo – usługowym i bez niego nie spełniają przypisanej im funkcji technicznej, co przesadzałoby o tym, że są one urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9. Organy obu instancji orzekające w trybie nadzoru zasadnie stwierdziły więc, iż sporne obiekty są co prawda związane z istniejącym obiektem handlowo – usługowym, jednakże nie są niezbędne do zapewnienia możliwości użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Stwierdzić trzeba, iż wykonane przez skarżących roboty budowlane nie są niezbędne do korzystania z istniejącego obiektu budowlanego – pawilonu handlowo usługowego – lecz służą jedynie usprawnianiu w korzystaniu z niego. Nie mieszczą się one więc w pojęciu "urządzenia budowlanego" i należało je zaliczyć zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do budowli tj. do obiektów budowlanych niebędących budynkiem lub obiektem małej architektury. W tej sytuacji stwierdzić trzeba, iż organy obu instancji orzekające w trybie nadzoru słusznie uznały, że na wykonane zadaszenie na wózki oraz na wykonane osłony na sprężarkę i skład opakowań tekturowych wymagane było uzyskanie pozwolenie na budowę zgodnie z wymogami art. 28 ustawy Prawo budowlane z dnia 1994 r. Słusznie także wskazały, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy, należało dokonać właściwego zgłoszenia przed przystąpieniem do robót polegających na utwardzenia powierzchni gruntu. Brak zaś takiego pozwolenia na budowę lub nie dokonanie zgłoszenia przed wykonaniem robót stanowi samowolę budowlaną. W rozpatrywanej sprawie bezspornie ustalono, iż B. i B. Z. samowolnie w latach 1998 – 1999 dobudowali do istniejącego budynku handlowo – usługowego zadaszenie na wózki, osłonę na sprężarkę i skład opakowań tekturowych oraz dokonali utwardzenia powierzchni gruntu. Uzasadniając swe rozstrzygnięcia organy obu instancji zasadnie wskazały, iż z uwagi na to, że w/w obiektów nie można zakwalifikować do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz że zostały wybudowane one bez stosownego pozwolenia na budowę to zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 48 ustawy Prawo budowlane, który stanowi podstawę prawną rozbiórki wybudowanej samowolnie budowli poza zakresem pozwolenia na budowę, a nie art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy Organy te zasadnie wskazały także, iż w sprawie niniejszej nie mógł znaleźć zastosowania art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż przepis ten ma zastosowanie w innych przypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 powołanej ustawy. Wskazać bowiem trzeba, iż do wydania w stosunku do samowolnie wykonanych robót budowlanych decyzji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane konieczne jest dokładne ustalenie i uzasadnienie, że roboty te nie są budową obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, w stosunku do której wymagane jest zastosowanie art. 48 tej ustawy (zob. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 23 września 2003 r. II SA/Lu 259/2002 niepubl.). W rozpoznawanym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdzając, że inwestorzy wykonali sporny obiekt bez pozwolenia na budowę powinien był orzec nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wydając zaś na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzję nakładającą na B. i B. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego rażąco naruszył prawo, co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutu, iż organ odwoławczy orzekający w sprawie nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy - stosownie do brzmienia art. 138 kpa -rozpatrując przedmiotową sprawę i będąc zgodnie z art. 140 kpa tak samo, jak organ I instancji związany m.in. przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, nie ograniczył się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz ponownie sprawę rozstrzygnął tzn. orzekł o istnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.