VII SA/Wa 1112/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Podmiotem skargi wniesionej przez A. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. Organ, po rozpatrzeniu odwołania A. C.-K., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w całości i nałożył na A. C.-K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową, przebudową i nadbudową budynku gospodarczego przy ul. C. w W., dz. nr ew. [...] w obrębie [...], w zakresie obejmującym projekt zagospodarowania działki – w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. C.-K. pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku jednorodzinnego wraz z przebudową budynku gospodarczego przy ul. C. w W. działka nr ew. [...] w obrębie [...], według projektu z sierpnia 2010 r. stanowiącego integralną część niniejszej decyzji. W dniu 24 czerwca 2013 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] wpłynęło pismo A. G. w sprawie "podjęcia przewidzianych prawem czynności w celu powstrzymania prowadzenia inwestycji przy ul. C.". W wyniku przeprowadzonych przez organ czynności kontrolnych ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości "znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku jednorodzinnego wraz z przebudową budynku gospodarczego przy ul. C. w W. działka nr ew. [...] w obrębie [...]. Okazano projekt budowlany, załącznik do decyzji j.w., okazano dziennik budowy nr [...]. W dniu 19 sierpnia 2013 r. dokonano wpisu przez kierownika budowy o zakończeniu robót budowlanych". Organ powiatowy ustalił, że w trakcie realizacji inwestycji dokonano zmian: "zrezygnowano z nadbudowanej części z wyjściem na taras dachu, tzw. budki na dachu oraz tarasu na powierzchni dachu, zrezygnowano ze schodów wewnętrznych prowadzących na taras dachu. W ścianie zewnętrznej budynku od strony północnej w poziomie I piętra zrezygnowano z balkonu". Ponadto budynek gospodarczy, który zgodnie z projektem miał zostać przebudowany – został całkowicie rozebrany. W ocenie organu powiatowego w trakcie realizacji inwestycji doszło do wykonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydana na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – nałożył na A. C.-K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową, przebudową i nadbudową budynku gospodarczego przy ul. C. w W., dz. nr ew. [...] w obrębie [...] – w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. C.-K., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w niemniejszej sprawie inwestor dokonał w trakcie budowy szeregu odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ I instancji w wydanej decyzji zobowiązał inwestora wyłącznie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, nie wskazał wszystkich odstępstw jakie zostały dokonane przy realizacji przedmiotowej inwestycji, a także nie wskazał, dlaczego w ocenie organu maja one charakter istotny. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, brak schodów wewnętrznych w budynku mieszkalnym nie stanowi odstępstwa o charakterze istotnym. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Powyższą decyzją, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ustawy prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., nałożono na A. C.-K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową, przebudową i nadbudową budynku gospodarczego przy ul. C. w W., dz. nr ew. [...] w obrębie [...] – w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W ocenie organu w trakcie realizacji inwestycji doszło do wykonania istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie art. 26a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego: 1) zmieniły się charakterystyczne parametry obiektu w zakresie kubatury: nie wykonano budki na dachu, nie wykonano balkonu na I piętrze; 2) zmienił się zakres objęty projektem zagospodarowania działki: zrezygnowano z przebudowy budynku gospodarczego (budynek został całkowicie rozebrany). Ponadto organ wskazał, że w trakcie obowiązkowej kontroli w dniu 24 października 2013 r. stwierdzono istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu: nie wykonano tarasów zewnętrznych na gruncie, wykonano studnie chłonne wód opadowych z dachu, co również stanowi odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. C.-K., wnosząc o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i orzeczenie przez organ II instancji co do istoty sprawy poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania działki, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. W ocenie inwestora organ I instancji nie dokonał pełnej i wyczerpującej oceny okoliczności stanu faktycznego, co skutkowało jego wadliwą oceną prawną, dokonaną z naruszeniem art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na A. C.-K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową, przebudową i nadbudową budynku gospodarczego przy ul. C. w W., dz. nr ew. [...] w obrębie [...], w zakresie obejmującym projekt zagospodarowania działki – w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Organ odwoławczy przypomniał, że ustalone przez organ I instancji odstępstwa polegały na: zmianie charakterystycznych parametrów obiektu w zakresie kubatury – nie wykonano budki na dachu oraz balkonu na I piętrze, zmianie zakresu objętego projektem zagospodarowania działki – zrezygnowano z przebudowy budynku gospodarczego (budynek został rozebrany), nie wykonano tarasów zewnętrznych, wykonano studnie chłonne wód opadowych z dachu. W ocenie organu odwoławczego niewykonanie balkonu na I instancji o powierzchni ok. 3 m2 i kubaturze ok 4 m3 w odniesieniu do całkowitej kubatury budynku 842 m3 nie może stanowić istotnego odstąpienia, bowiem zmiana ta nie przekracza 0,5 %. Biorąc pod uwagę rozmiar zmiany oraz fakt, że kubatura uległa pomniejszeniu a nie powiększeniu, organ uznał, że nie można mówić w tym przypadku o istotnym odstępstwie wskazanym w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Z treści odwołania wynikało ponadto, że inwestor wyraża zamiar wykonania budki na dachu przed ostatecznym odbiorem budynku. Nie może być zatem uznane za istotne odstępstwo niewykonanie elementu budynku, gdy roboty są dotychczas niezakończone, a prace dotychczas wykonane nie uniemożliwiają wykonania tego elementu w terminie późniejszym. Fakt wykonania budki będzie weryfikowany przez organ nadzoru budowlanego na etapie oddania obiektu do użytkowania. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe zobowiązanie inwestora jedynie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w zakresie obejmującym projekt zagospodarowania działki, gdyż odstępstwa mające charakter istotnych dotyczą zakresu objętego tym projektem. Dotyczy to: rozbiórki budynku gospodarczego, braku tarasów oraz wykonania studni chłonnych. Pozostałe zmiany organ II instancji uznał za nieistotne i nie powodujące konieczności zmiany pozwolenia na budowę, a jedynie wymagające umieszczenia odpowiednich naniesień na kopii projektu oraz w razie potrzeby uzupełniającego opisu zgodnie z procedura wskazaną w art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygniecie wniósł A. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego organ pominął wnioski skarżącego, nie dokonał pełnej i wyczerpującej oceny okoliczności stanu faktycznego, co skutkowało jego wadliwą oceną formalną i prawną. Skarżący wskazał, że w dniu 29 marca 2012 r. ekipa budowlana inwestora przystąpiła do wyburzania budynku przy ul. C., łącznie z rozbiórka jego fundamentów i ław, naruszając tym nie tylko zakres wydanej decyzji, której przedmiotem była rozbudowa i nadbudowa istniejącego domu, ale przede wszystkim naruszenie przepisów Prawa budowlanego, które dla prowadzenia tego rodzaju robót wymaga odrębnego postępowania i decyzji administracyjnej zgodnie z art. 32 tej ustawy. W części opisowej projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, zapisano m.in., że "Z uwagi na wykonywanie prac w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, który będzie nadal eksploatowany, demontaż elementów należy prowadzić ostrożnie, przy użyciu lekkiego sprzętu, unikając wstrząsów i wibracji, które mogłyby doprowadzić do uszkodzenia sąsiedniego budynku" (str. 32 projektu budowlanego). Skarżący podał, że w rzeczywistości roboty rozbiórkowe prowadzono przy użyciu ciężkiego sprzętu – koparki. W efekcie tak prowadzonego "demontażu elementów" spowodowano szkody: – podkopano fundament i zerwano izolację przeciwwilgociową na fundamencie i ścianie piwnicy budynku przy ul. C. od strony granicy z wyburzonym domem przy ul. C., – wyburzono zewnętrzną część – grubość ½ cegły – ściany nośnej, konstrukcyjnej budynku przy ul. C., uszkadzając jednocześnie wybudowane w niej kanały wentylacyjne, – na ścianie parteru i pietra budynku przy ul. C.w granicy z domem wyburzonym pojawiły się pęknięcia, skośne i pionowe rysy oraz prześwity, – na suficie parteru pojawiły się pęknięcia wzdłuż belek stropowych. Skarżący przytoczył tok postępowania przed organami nadzoru budowlanego prowadzanego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy ul. C.. Podniósł, że organy obu instancji nie uwzględniły wniosków wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2094/12, uchylającego decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Zdaniem skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przed wydaniem decyzji powinien odnieść się do obowiązku inwestora wynikającego z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. b), którego intencja nie jest samo sporządzenie i dostarczenie dokumentu, lecz obowiązek doprowadzenia do należytego stanu sąsiedniej nieruchomości i budynku – w tym wypadku: – naprawienia i odbudowania uszkodzonych fundamentów, – odbudowania wyburzonej 1/3 ściany granicznej ściany, – oczyszczenia i odbudowania kanałów wentylacyjnych, – odbudowania izolacji przeciwwilgociowej na fundamencie piwnicy, - domu przy ul. C. przez inwestora A. C.-K.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych powodów niż w niej przytoczone. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż kontrolowane w tym postępowaniu decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 474/07, stwierdził, iż niemożliwe jest wydanie decyzji jednocześnie na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, co wynika z brzmienia tych przepisów, które mogą być stosowane jedynie rozdzielnie. Do takich ich wykładni może prowadzić użyty tam wyraz "albo" (alternatywa rozłączna). Powyższe stanowisko można również odnieść do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Sprawa robót budowlanych prowadzonych na działce przy ulicy C. była dwukrotnie przedmiotem rozpoznania przed organami nadzoru budowlanego. Jak wynika z ustaleń poczynionych w sprawie przez organy obu instancji w trakcie realizacji rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego domu jednorodzinnego przy ulicy C. wykonywanych na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...], doszło do naruszenia stanu technicznego budynku sąsiedniego stanowiącego własność A. i A. G.. W związku z powyższym organ I instancji uznał za konieczne nałożenie na inwestorkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku wykonania prac naprawczych w budynku przy ulicy C.. Decyzja taka została wydana w dniu [...] maja 2012 r. Decyzja ta została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku skargi A. G.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2094 uchylił decyzję organu odwoławczego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. sygn.. akt II OSK 2193/13 skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił. W obrocie prawnym pozostaje zatem nadal nieostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z wyjaśnień uczestniczki postępowania – inwestorki A. C.-K. udzielonych na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. wynikało, iż nie jest jej wiadomym aby po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrzono odwołanie wniesione od powyższej decyzji. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] umarzająca postepowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uchylająca tę decyzję i umarzająca postępowanie przed organem I instancji, jednakże z ich treści wynika, iż nie dotyczą one sprawy rozstrzygniętej decyzją PINB z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu tych decyzji brak jest jakiekolwiek odwołania się do wcześniej wydanych decyzji opartych o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskutek kolejnego w sprawie pisma A. G. z dnia 24 czerwca 2013 r. skierowanego do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] i dotyczącego tej samej inwestycji, organ ten wszczął nowe postępowanie, jednakże tym razem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W tym też postępowaniu zapadły kontrolowane w niniejszym postepowaniu decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. Przedstawione wyżej działania organów nadzoru budowlanego doprowadziło w konsekwencji do równoległego prowadzenia w stanie faktycznym sprawy dwóch oddzielnych postępowań i wydania dwóch rozstrzygnięć na podstawie 51 ust.1 pkt 3 i art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Doszło zatem do niedopuszczalnego w świetle obowiązującego przepisu art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zbiegu dwóch toczących się postępowań naprawczych. W obecnym stanie sprawy do czasu ostatecznego zakończenia postępowania aktualnie prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, postępowanie prowadzone w stosunku do tego samego obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy uznać za bezprzedmiotowe. W tej sprawie konieczne jest zatem rozpoznanie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., mając na uwadze wytyczne zawarte zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2094 jak również wytyczne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2193/13. Jeżeli okazałoby się, że decyzja z dnia [...] maja 2012 r. została wyeliminowana z obrotu na skutek postępowania odwoławczego, aktualne pozostaną ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku, w szczególności dotyczące konieczności toczenia się jednego postępowania w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z odstępstwem przez inwestora od projektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy zarzuty nie mają związku z treścią rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.