VII SA/Wa 1112/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu N.W. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego oddala sprzeciw I. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. znak [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] na podstawie art. 188 ust. 1 oraz art. 191 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm. - dalej jako P.w.) uznał za bezzasadny przedmiot postępowania i umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia funkcji urządzenia wodnego - rowu zanikowego na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości U., gmina [...], których właścicielami są: N. T. W., A. M. G., E. G. G.. Ponadto organ nakazał Gminie [...], zarządcy drogi gminnej w [...] (ul. [...]) - odtworzenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - przydrożnego rowu odparowywalno-infiltracyjnego na całej długości, poprzez przywrócenie jego pierwotnego profilu podłużnego i poprzecznego, w terminie 24 miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji. Zdaniem organu nie można jednoznacznie stwierdzić, że odtworzenie urządzenia wodnego - rowu położonego na działkach nr ew. [...] i [...] zniweluje problem podtapiania sąsiednich terenów, gdyż na podstawie zebranych dokumentów nie można jednoznacznie merytorycznie rozstrzygnąć a w szczególności ustalić jaką zasypany rów pełnił funkcję i jaki obszar odwadniał oraz czy brak rowu powoduje podtapianie sąsiednich gruntów. Bezspornym pozostaje natomiast fakt, że zlikwidowany na odcinkach ulicy [...] w U. rów przydrożny, jak też nie utrzymywany albo w sposób nieprawidłowy utrzymywany przez zarządcę przedmiotowej drogi gminnej rów spowoduje i będzie powodował, przy dużych i intensywnych opadach atmosferycznych, występowanie podtopień a tym samym może powodować znaczne szkody na działkach właścicieli, sąsiadujących z wyżej wymienioną drogą. W przypadku przedmiotowego rowu przydrożnego pełniącego funkcję odbiornika wód opadowych z drogi gminnej należy zwrócić uwagę na fakt, że nienależyte utrzymanie urządzenia wodnego oznacza nie tylko działania niezgodne z prawem ale i taki które uniemożliwiają właściwe funkcjonowanie tego urządzenia co zostało podniesione w części uzasadnienia do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie ze skargi N. W.. Powyższe czynności spoczywają na właścicielu urządzenia wodnego jakim jest rów przydrożny zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 188 ust. 1 P.w. Za bezzasadne należy zatem zdaniem organu uznać wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego rowu usytuowanego na działkach o nr ewid. [...] i [...]. Natomiast Gminę [...], jako właściciela urządzenia wodnego - przydrożnego rowu odparowywalno-infiltracyjnego, gdyż jego stan faktyczny niewątpliwie przyczynia się do braku właściwego odwodnienia drogi gminnej i możliwości podtapiania przyległych do niej nieruchomości należy zobowiązać do przywrócenia na całej długości rowu jego pierwotnego profilu podłużnego i poprzecznego, wzdłuż drogi gminnej - ulicy [...] na działce o nr ewidencyjnym [...]. II. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja jest już czwartą decyzją wydaną przez organ I instancji w sprawie. Decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] poprzedzały trzy decyzje Starosty [...] w prowadzonym uprzednio od 2012 roku postępowaniu tj.: 1. decyzja z [...] marca 2013 r. nr [...] - uchylona decyzją Dyrektora RZGW w [...] z [...] października 2013 r. nr [...]; 2. decyzja z [...] marca 2015 r. nr [...] - uchylona decyzją Dyrektora RZGW w [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz 3. decyzja z [...] października 2016 r. nr [...] - utrzymana w mocy decyzją Dyrektora RZGW w [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Ostatnia decyzja Dyrektora RZGW w [...] z [...] stycznia 2017 r. została zaskarżona do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 3 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 690/17 uchylił decyzję Dyrektora RZGW oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. W sprawie miał również miejsce spór kompetencyjny, który rozstrzygnął NSA postanowieniem z [...] lutego 2019 r. sygn. akt II OW 206/18 wskazującym Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Po przeanalizowaniu zaskarżonej decyzji, analizie materiałów zgromadzonych w aktach, organ odwoławczy stwierdził, że wniesione odwołanie Wójta Gminy [...] zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do decyzji organu I instancji, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zauważył, że występują w niej istotne błędy i niejasności, które wymuszają konieczność uchylenia decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego przedmiot postępowania istnieje i jest nim urządzenie wodne - rów, którego istnienie i pełnione funkcje znajdują potwierdzenie w dotychczas zgromadzonych aktach sprawy, w następujących dokumentach: - kopii archiwalnej mapy ewidencyjnej gruntów wsi U. w skali 1:5000, wydana w 1985 roku przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Składnicę Map i Dokumentów Geodezyjnych w [...] pod numerem [...] wraz z przepustem pod drogą (ul. [...]). Według archiwalnej mapy z 1985 roku początek rowu - źródło i górny odcinek rowu znajdują się na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych po północnej stronie drogi (obecnie ul. [...]), następnie przepustem pod drogą na działce nr ew. [...] rów przebiega w kierunku na południe wzdłuż granicy działki nr ew. [...], ale trasa rowu znajduje się na gruntach sąsiedniej wsi K., zgodnie z opisem na mapie zachodni brzeg przedmiotowego rowu stanowi granicę wsi U. i jednocześnie granicę działki nr ew. [...], - kopii mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:2000, wydanej w dniu 12.10.2012 r. przez Wydział Geodezji i Katastru Starostwa Powiatowego w [...], zaewidencjonowana pod nr [...], obejmująca swoim zakresem całą trasę przedmiotowego rowu i działki wymienione wyżej, - wypisu z rejestru gruntów wydanego przez Starostwo Powiatowe w [...] wg. stanu na dzień 02.10.2019 r. - informacji w piśmie WZMiUW Oddział [...] Inspektorat [...] z 08.12.2017 r. znak [...] z załącznikami sztuk 3 z dokumentacji powykonawczej zadania melioracyjnego "U." potwierdzającej pozostawienie istniejącego rowu dla spływu wód powierzchniowych (wpis uczestników procesu budowlanego z 24.09.1981 r. w Dzienniku budowy Nr [...] na str. 35) oraz wpis z dnia 13.12.1982 r. w Dzienniku budowy Nr [...] na stronie 39, rów istniejący zgodnie z zapisem z dnia 24.09.1981 r. w Dzienniku budowy nr [...] str. 35 należało pozostawić w stanie istniejącym oraz udrożnić na odcinku 170 m od końcówki rowu R1-8b. Zgodnie z wycinkiem mapy z dokumentacji powykonawczej zadania melioracyjnego "[...]" - załącznik Nr 1 do pisma znak [...] z dnia 08.12.2017 r., górny odcinek istniejącego rowu położony po północnej stronie drogi jest widoczny na mapie z dokumentacji powykonawczej wraz z przepustem pod drogą i dalszą jego trasą z odpływem w kierunku do rowu R1-8b. Jednak tylko odcinek przedmiotowego rowu położony po południowej stronie drogi (ul. [...]) zaznaczony jest na mapie powykonawczej kolorem czerwonym pod nazwą B-8 i figuruje w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, o której mowa w art. 196 ust. 1 ustawy Prawo wodne, prowadzonej przez Zarząd Zlewni w [...] na podstawie art. 240 ust. 4 pkt 15 ustawy. Przedmiot postępowania w ocenie organu nadal istnieje i jest nim urządzenie wodne - rów z przepustem pod drogą, którego funkcją było zapewnienie spływu wód powierzchniowych. Utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji zgodnie z art. 188 P.w. a likwidacja każdego urządzenia wodnego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zastosowanie art. 191 ust. 1 P.w. jest możliwe w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty. Właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód, określając warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód. Jednak, aby zastosować art. 191 ust. 1 P.w. organ rozpatrujący sprawę powinien określić jakie były funkcje urządzenia wodnego oraz wykazać, że doszło do nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie na wody lub grunty. Jeżeli określenie funkcji urządzenia wodnego, o którym mowa w ust. 1, nie jest możliwe, to zgodnie z art. 191 ust. 3 P.w. właściwy organ Wód Polskich, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może w drodze decyzji, określić na nowo funkcję tego urządzenia oraz nakazać jego odbudowę albo likwidację. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] prowadząc postępowanie nie przeprowadził kompleksowego rozpoznania sprawy, nie podjął wszelkich koniecznych czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a decyzja została wydana z naruszeniem m.in. art. 105 § 1, art. 7 w zw. z art. 28, art. 77, art. 107 § 3, art. 80 i art. 11 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 191 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 188 ust. 1 P.w. Zdaniem organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien przeprowadzić rzetelne rozpoznanie rzeczywistego stanu urządzenia wodnego - istniejącego rowu z przepustem począwszy od źródeł aż do ujścia (czyli do połączenia z rowem R1-8b, który jest odbiornikiem wód z rowu B-8), rzetelne rozpoznanie terenu ze szczególnym zwróceniem uwagi na obecne zagospodarowanie i ukształtowanie terenu, określić obecne funkcje i oddziaływanie urządzenia w obecnym stanie na wody lub grunty, ustalić czy aktualny sposób utrzymywania urządzenia wodnego jest należyty i czy powoduje szkodliwe oddziaływanie na wody oraz grunty czy doszło do nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, zgromadzić właściwy materiał dowodowy, ustalić właścicieli urządzenia wodnego w oparciu o aktualne dokumenty, ewentualnie określić na nowo funkcję urządzenia wodnego w aktualnych uwarunkowaniach, dokonać oceny zebranych dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a., a ocenę tę i tok rozumowania zaprezentować w spójnym uzasadnieniu faktycznym i prawnym spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Uchylenie przedmiotowej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia umożliwi organowi pierwszej instancji jej przeprowadzenie w sposób pozwalający na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, że organ podjął wszelkie kroki niezbędne dla jej jednoznacznego rozstrzygnięcia. Jednak przeprowadzenie opisanego powyżej postępowania przez organ drugiej instancji nie jest możliwe, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając strony prawa do dwu krotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. III. Sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej organu II instancji wniosła N. W. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 16 pkt 65 lit. d) P.w. poprzez oparcie decyzji na błędnej wykładni tego przepisu powstałej na skutek dokonania błędnych ustaleń faktycznych w wyniku nienależytego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, które skutkowały uznaniem, iż rzekomy rów oznaczony symbolem B-8 stanowi urządzenie wodne, co z kolei doprowadziło do błędnego zastosowania w niniejszej sprawie, mimo braku ku temu podstaw, art. 191 ust. 1 P.w.; 2. art. 191 ust. 1 P.w. poprzez błędne oparcie decyzji na założeniu, że obecny stan rowu zanikowego był spowodowany nienależytym jego utrzymaniem przez właściciela czyli przeze mnie; 3. art. 188 ust. 1 P.w. poprzez błędne oparcie decyzji na fałszywej przesłance, że rów zanikowy posiadał funkcje urządzenia wodnego, które poprzez konserwacje oraz remonty można było zachować; 4. art. 574 P.w. poprzez błędne oparcie decyzji na założeniu że likwidacja urządzenia wodnego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w sytuacji gdy likwidacja funkcji melioracyjnej rowu nastąpiła przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie a ww. ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, a także brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez Dyrektora RZGW w [...], w szczególności całkowite pominięcie dowodów wskazujących na popełnienie przez nieznanego sprawcę czynu zabronionego w postaci odręcznego nadania rowowi zanikowemu symbolu melioracyjnego B-8 w sytuacji gdy celem takiego czynu mogło być spowodowanie uznania ww. rowu za część systemu melioracyjnego; 2. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanej decyzji, tj. brak wskazania faktów, które Dyrektor RZGW w [...] uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej skutkujące brakiem wyjaśnienia podstaw decyzji i rozumowania, którym kierował się organ wydając decyzję; 3. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez Dyrektora RZGW w [...] postępowania w niniejszej sprawie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; 4. wydanie decyzji w celu obejścia prawa. IV. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Sprzeciw jest niezasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że od 1 czerwca 2017 r. a więc od ponad 4 lat, obowiązuje ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 - dalej również jako ustawa zmieniająca). Mocą tego aktu do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasacyjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako p.p.s.a.). W dziale III, po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie więc z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd co do zasady nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Mając to na uwadze zauważyć także trzeba, że kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samy doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnych - jak wskazano - to wyeliminowanie z praktyki organów tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione, bowiem przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić ponownie ją badając. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu tak poważnym, że uchybienie to uzasadnia twierdzenie, że sprawa jest niewyjaśniona, a przez to nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. VI. Organ odwoławczy zasadnie zdaniem Sądu uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na upraszczające i niezwykle lakoniczne rozstrzygnięcie kwestii rowu położonego na nieruchomości N. W.. Należy zwrócić przede wszystkim uwagę, że organ I instancji nie wykonał wytycznych z wyroku tutejszego Sądu z 3 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 690/17, a przynajmniej nie dał temu jakiegokolwiek wyrazu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, co w istocie uniemożliwia ocenę spełnienia wymagania realizacji wiążących wytycznych sądowych. Zaznaczyć należy, że jakkolwiek wcześniejszy wyrok Sądu dotyczył innych organów niż obecnie właściwe w sprawie, to jednak na skutek wejścia w życie nowego Prawa wodnego stosowne kompetencje wcześniej orzekających organów przejął Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] jako organ I instancji. W rozstrzygnięciu wydanym już w sprawie po raz czwarty winny się zatem znaleźć szczegółowe rozważania w jaki sposób zostały wykonane wytyczne sądowe. Tymczasem znajduje się tam jedynie gołosłowna, bo nie poparta żadną argumentacją uwaga o tym, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że odtworzenie urządzenia wodnego - rowu położonego na działkach nr ew. [...] i [...] zniweluje problem podtapiania sąsiednich terenów. Jak jednak wskazano w wyroku tutejszego Sądu we wcześniejszej sprawie doszło do wadliwego postępowania dowodowego, zachodzi zatem co najmniej potrzeba rozważenia dopuszczenia dowodu z opinii biegłego ds. konstrukcji urządzeń wodnych i stosunków wodnych, który na podstawie zebranych dowodów, w tym dokumentacji z realizacji projektu i oględzin w terenie ustali czy rów spełnia obecnie funkcję urządzenia wodnego, stanowi część istniejącego i wykorzystywanego obecnie systemu drenażowego i jest niezbędny do odprowadzania wód opadowych m.in. z przyległych ulic albo czy służy odwodnianiu okolicznych pól i posesji położonych po południowej stronie ulicy czy też w związku z wybudowaniem w latach 80-tych nowej sieci drenarskiej (albo z innego powodu) utracił tę funkcję. Biegły będzie miał także obowiązek wypowiedzenia się (gdyby uznał, że rów pełni funkcję urządzenia wodnego) jaki wpływ na jego pozostawienie ma istniejąca na tym terenie sieć drenarska i odwrotnie. Ponadto, w przypadku gdyby uznał, że rów spełnia swe funkcje ustali jakie czynności należy wykonać aby przywrócić jego funkcję. W tym celu konieczna będzie ocena przez niego dokumentacji z robót melioracyjnych z lat 1983-1985 w tym, czy rzeczywiście został zmieniony projekt melioracyjny dla wsi i ustalenie czy wprowadzono ten rów do sieci rowów melioracyjnych odbierających wody z rowów przydrożnych przy ulicy kierując je w kierunku południowo-wschodnim do Kanału Przerzutowego, zgodnie ze spadkiem terenu. Następnie organ winien był dokonać oceny zebranych dowodów zgodnie z art. 80 i art. 81 k.p.a. a ocenę tę i tok rozumowania zaprezentować w spójnym uzasadnieniu, które będzie spełniać wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Sentencja decyzji, o ile określałaby obowiązki związane z przywróceniem urządzenia wodnego, musi być precyzyjna a więc określać jakie konkretnie działania mają podjąć poszczególne osoby zobowiązane i zawierać szczegółowe parametry związane z doprowadzeniem do przywrócenia funkcji urządzenia wodnego dla każdego z zobowiązanych. Sąd zwrócił także uwagę, że nienależyte utrzymanie urządzenia wodnego oznacza nie tylko działania niezgodne z prawem ale i takie które uniemożliwiają właściwe funkcjonowanie tego urządzenia. Takimi czynnościami jest zasypanie, przebudowa bez wymaganego zezwolenia czy brak konserwacji prowadzącej do tzw. zamulenia i zablokowania odpływu. Jednocześnie pozbawienie rowu funkcji odpływowej na skutek innych działań mających ten sam cel, w odniesieniu do tego samego terenu, może stanowić podstawę do odmowy zastosowania art. 64b P.w. (starego - przyp. Sądu), gdy tamte działania są wystarczające do spełnienia celów o jakich mowa w tym przepisie. Przesłanka nienależytego utrzymania urządzenia wodnego musi zawsze pozostawać w związku przyczynowym ze zmianą jego funkcji lub szkodliwym oddziaływaniem na grunt. Brak jednego z tych elementów wyklucza zastosowanie dyspozycji art. 64b P.w. Skoro w decyzji organu I instancji w istocie nie rozpoznano przedmiotu sporu, to trudno mówić o tym, aby kwestie tak istotne jak to, czy rzeczywiście nie można na podstawie zebranych dowodów określić roli jaką ów rów (który bez wątpienia istnieje - na co zwrócił uwagę już wcześniej orzekający Sąd) pełni w systemie odprowadzania wód, dokonywał jako pierwszy organ odwoławczy. Stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Jakkolwiek organ odwoławczy nie może uchylać się pod byle powodem od rozpatrzenia meritum sprawy to jednak nie może zastępować organu I instancji w całości a tego rodzaju działaniem byłoby wypowiadanie się w sprawie powodów uznania przez organ I instancji braku możliwości ustalenia roli rowu w systemie odwodnienia terenu (brak jakiegokolwiek powiązania tego twierdzenia z dowodami). Słuszne jest zatem stanowisko Dyrektora RZGW w [...], o konieczności: - przeprowadzenia rzetelnego rozpoznania stanu urządzenia wodnego - istniejącego rowu z przepustem począwszy od źródeł aż do ujścia (czyli do połączenia z rowem R1-8b, który jest odbiornikiem wód z rowu B-8), - rzetelnego rozpoznania terenu ze szczególnym zwróceniem uwagi na obecne zagospodarowanie i ukształtowanie terenu, - określenia obecnych funkcji i oddziaływania urządzenia w obecnym stanie na wody lub grunty, - ustalenia czy aktualny sposób utrzymywania urządzenia wodnego jest należyty i czy powoduje szkodliwe oddziaływanie na wody oraz grunty czy doszło do nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, - ewentualnego określenia na nowo funkcji urządzenia wodnego w aktualnych uwarunkowaniach. Tych elementów w decyzji kończącej postępowanie organu I instancji po prostu nie ma. Brak jest nawet rzetelnego opisu stanu sprawy, z przedstawieniem jej dotychczasowego przebiegu i powodów (źródeł) przekonania organu o tym, że "nie można jednoznacznie stwierdzić, że odtworzenie urządzenia wodnego - rowu położonego na działkach nr ew. [...] i [...] zniweluje problem podtapiania sąsiednich terenów". Skąd organ czerpie tego rodzaju przekonanie - nie wiadomo. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie miał więc innego wyjścia jak tylko uchylić zaskarżoną decyzję, która umarzała postępowanie w odniesieniu do rowu zanikowego na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości U., gmina [...], których właścicielami są N. T. W., A. M. G., E. G. G. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie organu I instancji nie nadawało się w ogóle do kontroli odwoławczej. Organ uchylił się od merytorycznej oceny istoty sprawy tj. powiązania twierdzeń zawartych w sentencji o umorzeniu postępowania i jednoczesnym nałożeniu na Gminę obowiązków odtworzenia przydrożnego rowu z materiałem dowodowym zgromadzonym na przestrzeni postępowania trwającego od 7 lat. W tych okolicznościach Dyrektor RZGW w [...] zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Sprawa - jak wskazano - z uwagi na braki dowodowe nie nadawała się do merytorycznej oceny w postępowaniu odwoławczym, gdyż organ I instancji zignorował ciążące na nim obowiązki wyjaśnienia powodów określonego rozstrzygnięcia i powiązania go z dowodami zebranymi w aktach. W niniejszej sprawie, rozpatrywanej w postępowaniu wywołanym sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, istotne znaczenie ma art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem a zatem i wolą ustawodawcy rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd niejednokrotnie nie może dokonać tego bez pewnej "ingerencji" w meritum badanej sprawy, a więc nie może nie dostrzegać i uwzględniać sensu przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Ocena normy prawa materialnego w tym przypadku stanowi jednak wyłącznie jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania, które doprowadziło organ do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Pomimo tego nie będzie stanowić przedmiotu rozpoznania sądu w tego rodzaju sprawie ocena merytoryczna. Logiczną konsekwencją powyższego jest więc i to, że Sąd nie formułuje w wydawanym rozstrzygnięciu wiążących ocen przepisów prawa materialnego, istoty sporu czy innych okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej merytorycznego zakończenia, czy też nie ocenia zarzutów sprzeciwu, które odnoszą się do warstwy merytorycznej sprawy. Stanowisko takie ma swoje silne uzasadnienie przede wszystkim w tym, że sprzeciw nie służy kontroli sprawy i wydanej w niej decyzji w sensie materialnoprawnym, a jedynie i zarazem aż kontroli trafności wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego w zgodzie z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym wszystkie zarzuty Strony wskazujące na merytoryczną wadliwość oceny tak samego istnienia rowu na jej działce jak i jego funkcji czy też uchybień w postępowaniu dowodowym przed organem odwoławczym są niezasadne w tym sensie, że nie mogą być przez Sąd oceniane. Przedmiotem niniejszej sprawy było bowiem dokonanie oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy. Jak już wskazano, słusznie sprawę odesłano do postępowania przed organem I instancji bowiem brak jest jakiegokolwiek przede wszystkim powiązania dowodów z wydanym rozstrzygnięciem i przedstawienia własnej oceny meritum sprawy. W takich okolicznościach Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ................................. Wojciech Sawczuk