VII SA/Wa 1113/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi D. W., M. W. oraz M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego - skargę oddala - Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004r. znak : [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej kpa zawiesił z urzędu, wszczęte na wniosek D., M., J. i M. W. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] uchylającej w części dotyczącej terminu a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...], którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek D., M., J. i M. W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., uchylającej w części dotyczącej terminu a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] września 2003 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku D., M., J. i M. W. z dnia [...] stycznia 2007r. o podjęcie postępowania administracyjnego zawieszonego ww. postanowieniem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. [...] na podstawie art. 97 § 2 w zw. z art. 123 kpa, odmówił podjęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2005r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek D. W. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...], a przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji wnioskodawcy w dniu [...] marca 2004 r. złożyli również skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na te decyzję. Organ wskazał, że złożenie skargi jest tożsame z zawiązaniem stosunku sądowo – administracyjnego, który uniemożliwia podejmowanie rozstrzygnięć nadzorczych odnośnie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...]. Oceniając wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania organ dodał, że w świetle materiału procesowego znajdującego się w jego dyspozycji w dniu wydawania postanowienia nie było jeszcze rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w przedmiocie zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego. Powyższa okoliczność procesowa wyłączała możliwość badania przez organ, w trybie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...]. W dniu [...] marca 2007r. D., M., J. i M. W. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007r. znak: [...]. Skarżący zarzucili, że zawieszenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 98 § 1 kpa, art. 99, art. 100 § 1 i § 3, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art.10 § 1, art.139, art. 89, art. 75 §1, art. 77 § 1 i § 2 kpa. Argumentowali, że na żadnym etapie postępowania zarówno przed organem I jak i II instancji nie brali udziału w postępowaniu i pomimo składanych wniosków o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie została ona przeprowadzona przez organy. Zdaniem skarżących, wszystkie postanowienia wydane dnia [...] lutego 2007r. są bezwzględnie nieważne ( było kilka spraw z udziałem tych samych skarżących). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż w dniu [...] marca 2004 r. przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ dodał, że z materiału znajdującego się w jego dyspozycji wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do chwili wydawania postanowienia nie wydał orzeczenia w przedmiocie zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego. Okoliczność ta, wyłącza zatem możliwość podjęcia przez organ postępowania nadzwyczajnego, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...]. Odnosząc się zaś do argumentów skarżących organ wskazał, że pozostają one bez wpływu dla oceny trafności podjętego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D., M., J. i M. W. Skarżący zarzucili, że organ odmówił im podjęcia zawieszonych postępowań, które zostały w dniu 2 lipca 2004r. zawieszone bez ich zgody, naruszając tym samym przepis art. 98 § 1 kpa, art. 100 § 1 i § 2, art. 102, art. 7,art. 8,art. 9,art. 10, art. 139 kpa. Wnosili o przeprowadzenie rozpraw administracyjnych jednak nie zostały one przeprowadzone na żadnym etapie postępowania. Zdaniem skarżących, tryb administracyjny ma pierwszeństwo przed trybem sadowym dlatego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zamiast zawieszać postępowanie powinien wydać decyzję merytoryczną. W ocenie skarżących, nie było bowiem podstaw prawnych do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania przez organ. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tylko w takim zakresie jest możliwa jego sądowa kontrola. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd była ocena postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r. znak : [...], którym organ utrzymał w mocy postanowienia własne z dnia [...] lutego 2007r., którym odmówił podjęcia postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem (także własnym) z dnia [...] lipca 2004r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...]. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z treści powołanego przepisu wynika, że zawieszenie z przyczyny wskazanej w tym przepisie jest obligatoryjne i nie wymaga wniosku. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek D. W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...], wskazując jako przyczynę zawieszenia konieczność rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej, tj. sprawy sądowo- administracyjnej ze skargi na tę decyzję. Organ wskazał, że ze względu na złożenie przez D. W. wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji po uprzednim wniesieniem na nią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wydanie przez organ rozstrzygnięcia nadzorczego jest niemożliwe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2001r. sygn. akt I SA 2314/2000, pobl. Lex Polonica). Słusznie zatem organ, wobec złożenia przez D. W. zarówno wniosku o stwierdzenie nieważności spornej decyzji z dnia [...] stycznia 2004r. jak i uprzedniego zaskarżenia jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zawiesił postępowanie administracyjne. Poza tym zasadność zawieszenia postępowania została poddana kontroli sądu administracyjnego, który rozpoznając skargę D., M., M. i J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia - wyrokiem z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1378/04 skargę oddalił. Natomiast jak wynika z notatki urzędowej z dnia [...] października 2008 r. znajdującej się w aktach sądowych niniejszej sprawy nadal toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu postępowanie sądowe ze skargi D., M., M. i J. W. na postanowienie [...] WINB z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...], pod sygnaturą akt II SA/Wr 178/04. Rozważyć zatem należało, czy wydanie decyzji w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, zależne jest nadal od uprzedniego rozpoznania przez sąd administracyjny wcześniej złożonej skargi na tę decyzję i czy rozpoznanie to stanowi dla organu administracji zagadnienie wstępne. Przypomnieć należy, że wszczęcie postępowania sądowo-administracyjnego oznaczało, że wobec zaskarżonego aktu administracyjnego rozpoczął się proces jego kontroli, według reguł wyznaczonych przez ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W postępowaniu sądowo-administracyjnym niezależnie od treści zarzutów, sąd będzie miał obowiązek skontrolować sprawę w całości, z urzędu biorąc pod uwagę ewentualność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jeśli dostrzeże, że decyzja ta jest dotknięta jedną z wad opisanych w art. 156 § 1 kpa. W tym kontekście zależność administracyjnego postępowania o stwierdzenie nieważności od orzeczenia sądu administracyjnego wywołanego wcześniej złożoną skargą jest oczywista. W przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, gdy wcześniej wszczęto postępowanie sądowo-administracyjne, zaskarżona decyzja podana jest zatem kontroli sądowej co do wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. i od rozstrzygnięcia sądu zależeć będzie sposób rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Skoro nadal rozstrzygnięcie organu będzie zależało od wyroku sądu, to nadal występuje przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 kpa i potrzeba wstrzymania toku nadzwyczajnego postępowanie administracyjnego. Stosownie zaś do treści art. 97 § 2 kpa organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Ustąpienie zaś przyczyny wymienionej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa następuje z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Organ administracji publicznej jest wówczas zobowiązany podjąć postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, gdy stwierdzi ustąpienie przyczyny, z powodu której zawieszono postępowanie (Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, komentarz do art. 97 Kodesku postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Odnosząc zaś powyższe do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie ustała jeszcze przyczyna zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ. Sprawa ze skargi D., M., M. i J. W. na postanowienie [...] WINB z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...]. nie została bowiem jeszcze zakończona prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a dopiero z tą chwilą organ będzie mógł podjąć zawieszone postępowanie administracyjne. Prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił podjęcia postępowania nadzwyczajnego, wobec faktu nie ustania przyczyny jego zawieszenia. Odmienne twierdzenia skarżących zawarte w skardze z przyczyn wyżej przedstawionych nie zasługują na uwzględnienie. Poza tym, analizując zarzuty skargi stwierdzić trzeba, że bez podstawy kwestionują zaskarżone postanowienie - rozstrzygające kwestie formalnoprawne, natomiast przytaczane argumenty dotyczą w istocie kwestii nie związanych z tą sprawą. Mając na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Z tych względów - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.