VII SA/Wa 1114/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi L.J.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2010r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1997r. ([...]) wydanej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego – pozwolenie na II etap, część usługowa (gabinety lekarskie) oraz ogrodzenie od strony ulicy na działce położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej numerem [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w postępowaniu nadzwyczajnym. W jego toku organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Ocena organu nadzoru sprowadza się bowiem do tego, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym stanowi podstawę zapadłego w nim rozstrzygnięcia. Z akt sprawy niniejszej wynika, że projekt zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności nie zawiera w swojej treści numerów ewidencyjnych działek a lokalizacji dokonać można na podstawie numerów porządkowych nieruchomości. Wskazano jednocześnie, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1995r. ([...]) został zatwierdzony projekt podziału działki w numerze ewidencyjnym [...] i [...]. Biorąc to pod uwagę stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]lutego 1997r. (której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności) zatwierdzała w istocie pozwolenie na budowę na działce o numerze [...], która uległa likwidacji w wyniku podziału. Faktycznie jednak projektowany budynek usytuowano na działce o nr. [...]. Zdaniem organu odwoławczego wada ww. decyzji dotycząca pomyłki w numerze działki w sytuacji w której prawidłowo określono usytuowanie nieruchomości nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Podkreślono również, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji przepisem §12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995r. nr 10 poz. 46 wg stanu na dzień 18 lutego 1997r.) odległość zabudowy od granicy z działkami sąsiednimi powinna wynosić co najmniej: - dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 4m. - dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3m. Z analizy akt sprawy wynika, że ściana części mieszkalnej projektowanego budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi została usytuowana w odległości 4,5 m. od granicy z działką budowlaną o nr [...]. Z kolei znajdujący się w powyższej ścianie wykusz usytuowany jest w odległości 4m. od granicy ww. działki. Wprawdzie na projekcie zagospodarowania terenu omawianej inwestycji nie określono odległości części usługowej budynku od granicy z działką nr [...], jednakże jest ona większa niż odległość części mieszkalnej co oznacza, że wynosi ponad 4,5m. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołał się również do treści aktu notarialnego z dnia [...] października 1995r. nr rep. [...], z którego wynika, że działka o nr [...] została wydzielona w celach komunikacyjnych. Powyższe wskazuje, że ww. działka nie jest działką budowlaną w stosunku do której mają zastosowanie przepisy §12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. Jednocześnie dodano, że objęta kwestionowanym pozwoleniem część usługowa omawianego budynku została usytuowana w odległości ok. 4m. od granicy z działką o nr [...] (o czym świadczy odczyt ze skali mapy). Wyjaśniono również, że w dniu wydania weryfikowanej decyzji nie było przepisów określających minimalną odległość schodów od granicy z działkami sąsiednimi. Jednocześnie wskazano, że spory wynikające z braku możliwości korzystania z działki o nr [...] przez skarżącego mogą być przedmiotem oceny w prowadzonym w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego postępowaniu przed sądem powszechnym. Odnosząc się do zarzutu wzniesienia ogrodzenia w sposób naruszający plan miejscowy podkreślono, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności ocenia prawidłowość rozstrzygnięcia według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji (tj. w przedmiotowym przypadku na dzień 18 lutego 1997r.) co oznacza, że nie jest możliwe badanie w postępowaniu nieważnościowym zgodności decyzji z przepisami, które zostały uchwalone po dniu jej wydania. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że weryfikowana decyzja nie wypełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156§1 kpa. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył w całości L.A. zarzucając jej: 1/ rażące naruszenie art. 156§1 pkt 2 kpa, oraz 2/ art. 35 i art. 5 Prawa budowlanego. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o: I. uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] wydanej w I instancji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1997r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o II. uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi jej autor wyraził pogląd, iż decyzja z dnia [...] lutego 1997r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę na działce [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem działka o tym numerze w chwili wydania decyzji nie istniała. Następnie przytoczył treść art. 35 ust. 1 i 5 ust. 1 Prawa budowlanego (w wersji obowiązującej w dniu wydania kwestionowanej decyzji) podkreślając, że wg art. 5 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] dokonany został w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...] a cel tego podziału nie został wzięty pod uwagę w decyzji której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Zdaniem skarżącego naruszenie ww. przepisów polegało również na usytuowaniu budynku na działce nr [...] bez zachowania minimalnych odległości od działek sąsiednich. Dodatkowo podkreślono, iż obecne działania właścicieli działek o numerach [...] i [...] polegające na bezprawnym wzniesieniu ogrodzenia w miejscu dotychczasowego dojazdu do działki nr [...] uniemożliwia prawidłowe korzystanie z tej działki. Spowodowało także znaczne obniżenie jej wartości co należy ocenić jako naruszające prawo i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja wydana przez organ I instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156§1 kpa. Przede wszystkim pamiętać należy, że obie ww. decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, którego dotyczą odmienne reguły niż postępowania zwykłego. Organ bada w omawianym trybie czy kontrolowana decyzja objęta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156§1 pkt 1-7 kpa. Należy jednak pamiętać o tym, że przepis ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16§1 kpa ponieważ wprost wskazuje, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. W przypadku zasadnego uznania przez organ nadzoru, że w sprawie nie zachodzą przesłanki o jakich mowa w art. 156§1 kpa nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, albowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wykazał, że decyzja wydana przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] lutego 1997r. nie naruszała prawa w sposób rażący jak i nie spełniała innych przesłanek pozwalających na stwierdzenie jej nieważności. Podstawę prawną spornej decyzji (z dnia [...] lutego 1997r.) stanowił art. 35 ust. 1-6 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej w dniu jej podjęcia (Dz.U. Nr 106 z 2000r. poz. 1126 – tekst jednolity). Stanowił on m.in., że właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami w zakresie określonym w art. 5 (art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego). Z kolei ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmowała m.in. zapewnienie dojazdu (dojścia) do drogi publicznej (art. 5 ust 2 Prawa budowlanego). W związku z powyższym rodzi się pytanie, czy wydanie decyzji z dnia [...] lutego 1997r. dotyczącej działki nr [...], która w sensie geodezyjnym wówczas nie istniała było rażącym naruszeniem prawa zwłaszcza jeśli się zważy, iż: 1/ decyzja z dnia [...] czerwca 1995r. ([...]) wydana przez Urząd Rejonowy w [...] mocą której dokonano podziału działki o numerze [...] na dwie o numerach [...] i [...] wskazywała w uzasadnieniu, że podziału dokonano w celu prawidłowego korzystania z działki [...] (działki skarżącego); 2/ w akcie notarialnym z dnia [...] października 1995r. Rep. [...], którym dokonano sprzedaży działek nr [...] i [...] zawarto zapis, że działka o nr [...] winna stanowić całość gospodarczą z działką nr [...]. Na tak postawione pytanie organy obu instancji udzielają odpowiedzi przeczącej z czym w ocenie Sądu należy się zgodzić. Zarówno bowiem decyzja z dnia [...] czerwca 1995r. jak i akt notarialny o których wyżej mowa nie ustanawiają dla skarżącego czy jakiegokolwiek innego (w przyszłości) właściciela działki o nr [...] służebności przechodu czy przejazdu przez działkę nr [...]. Zapisy zawarte tak w umowie z dnia [...] czerwca 1995r. jak i w akcie notarialnym z dnia [...] października 1995r. mają charakter postulatywny i nie przesądzają o powstaniu jakiegokolwiek uprawnienia do działki nr [...] po stronie kogokolwiek. Właścicielem tej działki podobnie jak i działki o nr [...] jest ten sam podmiot (małż. Z.). Jego prawo własności może doznać ograniczeń w formie prawem przewidzianej jednak nie stanowią takiego ograniczenia sformułowania typu: - "działka nr [...] winna stanowić całość gospodarczą z działką nr [...]", zwłaszcza że inne osoby są ich właścicielami; - "podział działki nr [...] został wykonany w celu wydzielenia terenu niezbędnego do prawidłowego korzystania z budynku na działce nr [...]". Niezależnie od tego, że pozwolenie na budowę dotyczyło działki nr [...], która wcześniej uległa podziałowi na działki nr [...] i [...] zauważyć należy, że cały czas chodziło o tą samą nieruchomość tj. nieruchomość pozostającą w tych samych granicach i będącą własnością tych samych osób. Wskazanie więc nieprawidłowego (nieaktualnego) numeru geodezyjnego działki nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Podobnie jest w przypadku odległości ścian budynku znajdującego się na działce nr [...] od granic z działką nr [...]. Także i one zostały zachowane co trafnie podkreśla organ odwoławczy. Jeśli chodzi natomiast o wzniesienie ogrodzenia to właściciel nieruchomości jest ograniczony w tym względzie tylko przepisami dotyczącymi ich wysokości oraz umiejscowienia. Ponieważ nieruchomość małż. Z. została ogrodzona w czasie aktualnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego przeto nie sposób uznać, że przepisy te zostały naruszone. Chodzi tu o art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Pierwszy z nich stanowi, że budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Drugi z kolei wskazuje, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W kwestii interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno judykatura jak i nauka prawa. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, iż zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić wtedy, gdy spełnione są trzy przesłanki: 1/ naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty; 2/ charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3/ muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. W ocenie tak organów jak i Sądu decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1997r. powyższych przesłanek nie wypełniała, stąd zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i rozstrzygnięcie które je poprzedzało uznać należy za prawidłowe. Podstawą wyroku jest art. 151 ppsa.