VII SA/Wa 1117/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi I. S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. S.A. w W. kwotę 455 zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia inwestorowi I. SA we W. na budowę osiedla mieszkaniowego [...] etap II obejmującego budynki mieszkalne wielorodzinne [...], [...], [...], [...] z częścią infrastruktury i drogami osiedlowymi, sieciami wodociągową i kanalizacji sanitarnej z przyłączami na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości W. gmina K. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. część zachodnia, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...].10.2000 r., poz. [...] i [...], który na działce [...] położonej przy ul. [...] obręb W. przewiduje zabudowę mieszkaniowo-usługową wielorodzinną. W związku z pismem [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. z dnia [...].11.2004 r. wnoszącym o wyjaśnienie zgodności z prawem wydanego pozwolenia na budowę Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie i decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]. Organ ustalił, że działka [...], na której zlokalizowane są przedmiotowe budynki, graniczy bezpośrednio z działką [...] oznaczoną jako droga i przeznaczoną pod budowę drogi wojewódzkiej będącej w zarządzie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. Zarząd ten upoważniony jest do wykonywania wszelkich czynności związanych z gospodarowaniem zarządzanym majątkiem, w tym w zakresie planowania, budowy, modernizacji, utrzymania, itp. Wymieniona droga stanowi jeden z odcinków planowanej drogi wojewódzkiej [...] uwzględnionej w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] – uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Na zlecenie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w grudniu 2003 r. opracowano "Koncepcję programowo przestrzenną budowy drogi wojewódzkiej [...]", która przewiduje rozwiązanie docelowe (dwujezdniowe) realizowane etapowo. W miejscach, gdzie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przewidywały budowę jednojezdniowej drogi klasy Z, jak to ma miejsce we wsi W. część zachodnia, zrobiono niezbędną korektę linii rozgraniczających. Powyższa koncepcja uzyskała niezbędne uzgodnienia, jak również pozytywnie została zaopiniowana przez Urząd Gminy K. w dniu [...].01.2004 r., a sprawa zmiany ustaleń planu w zakresie zarówno zmiany kategorii drogi, jak też linii rozgraniczających jest na etapie uzgodnień. W "Raporcie oddziaływania na środowisko" dołączonym do w/w koncepcji stwierdza się, że dla obszarów zabudowy, które zgodnie z projektowanymi lub uchwalonymi planami zagospodarowania przestrzennego, mają być zabudowane w przyszłości zaleca się wprowadzać linię nieprzekraczalnej zabudowy w odległości 30m od pasa drogowego, pozostały obszar przeznaczać na zieleń ochronną w obrębie obszaru o funkcji mieszkaniowej z możliwością lokalizacji ekranów akustycznych. Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 34 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego przed wydaniem decyzji sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy wydaniu decyzji przyjęto bezkrytycznie linię zabudowy ustaloną w przedłożonym projekcie budowlanym. Budynek I (narożnik tego budynku), został usytuowany w odległościach od 3,63m do 5,96m od linii rozgraniczającej projektowanej drogi [...]. Tym samym doszło do naruszenia § 16 ust. 4 pkt 2 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. część zachodnia, zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2000 r. zmienioną uchwałą tej Rady nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. stanowiącego, że na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej wielorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 5MW/U nieprzekraczalne linie zabudowy od strony drogi [...] należy ustalić indywidualnie na podstawie analizy skutków oddziaływań drogi na projektowane zagospodarowanie terenu. Ponadto organ stwierdził, że projektant usytuował 29 miejsc postojowych w odległości 1m, czyli mniejszej niż wymagane paragrafem 19 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 960), minimum 6m odległości wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej nr [...] (poprzednio część działki [...]). W opisie technicznym do projektu budowlanego stwierdzono, że działka [...] nie jest działką budowlaną. Jednak budowlany charakter części działki [...] (obecnie [...]) wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego środkowo-wschodniej części wsi W., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] września 2003 r., gdzie teren w granicach części działki nr [...] (obecnie działka [...]) oznaczony jako [...] przeznaczono pod oświatę, kulturę, wypoczynek, administrację publiczną. Wobec powyższych ustaleń Wojewoda [...] stwierdził, że badana decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor I. SA we W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o umorzenie postępowania. Odwołujący się zarzucił organowi uchybienie przepisom postępowania, a w szczególności nałożenie na inwestora bez podstawy prawnej obowiązku przedłożenia opracowania dotyczącego ustalenia, na podstawie analizy skutków oddziaływań drogi [...] na projektowane zagospodarowanie terenu, nieprzekraczalnych linii zabudowy od tej drogi, które to opracowanie winno być wykonane przez uprawnioną osobę. Odwołujący się wskazał, że zostały sporządzone dwa opracowania: jedno, jako załącznik do projektu tj. "Analiza skutków oddziaływania drogi [...] na projektowane zagospodarowanie terenu osiedla [...]", a drugie po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności, jako "Dwuwariantowa analiza skutków oddziaływania projektowanej obwodnicy powiatowej na projektowany budynek mieszkalno-usługowy". Odwołujący się zaznaczył, iż obydwa opracowania oparte są na założeniu, że droga jest jednojezdniowa, gdyż taki był stan prawny w dniu uzyskania pozwolenia na budowę, a w szczególności symbol [...] oznacza drogę jednojezdniową. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. znajduje się zapis świadczący o przeanalizowaniu sposobu usytuowania budynku w kontekście ochrony akustycznej od strony projektowanej drogi, czego wynikiem jest sposób ukształtowania przestrzennego budynku i zlokalizowanie pomieszczeń usługowych jako osłony akustycznej budynku – od strony planowanej drogi. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w § 22 ust. 2 pkt 1 przewidziana jest [..] ulica zbiorcza jednojezdniowa, natomiast przywołana przez organ uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] przewidująca realizację drogi głównej [...] dwujezdniowej nie stanowi prawa miejscowego i niemożliwa jest do przeprowadzenia bez korekty linii rozgraniczającej drogi [...], co może się odbyć jedynie w drodze zmiany planu miejscowego. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. SA pozwolenia na budowę osiedla [...] etap II: budynki mieszkalne wielorodzinne [...], [...], [...] wraz z infrastrukturą techniczną i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji, natomiast w pozostałej części dotyczącej udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego symbolem I na działce [...] położonej przy ul. [...], jak również projektowanych miejsc postojowych w odległości 1m od granicy działki [...] (obecnie [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zatwierdzony badaną decyzją projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. część Zachodnia jedynie w odniesieniu do obiektu oznaczonego symbolem I, jak również przewiduje usytuowanie 29 miejsc postojowych od granicy z działką budowlaną nr [...] (obecnie [...]) w odległości rażąco naruszającej § 19 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jedynie też w tej części organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, a w pozostałej części uchylił decyzję i odmówił stwierdzenia jej nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył inwestor I. SA we W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Skarżący zarzuca, że organ błędnie zinterpretował plan miejscowy i wymagania przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych, w szczególności wobec faktu, że w dacie wydania decyzji działka nr [...] nie była ujawniona jako budowlana w ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, którego zakres określa art. 156 § 1 kpa. Organ administracji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której jednak nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w weryfikowanej decyzji, lecz bada czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przedmiotem kontroli organu jest ostateczna decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia inwestorowi I. SA we W. na budowę osiedla [...] etap II obejmującego budynki mieszkalne [...], [...], [...] [...] z częścią infrastruktury, drogami osiedlowymi, sieciami wodociągową i kanalizacji sanitarnej z przyłączami na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości W. Gmina K. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z powodu wydania badanej decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji jedynie w części i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności, natomiast w części dotyczącej udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego symbolem I na działce [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości W. Gmina K., jak również co do projektowanych miejsc postojowych w odległości 1m od granicy działki nr [...] (obecnie [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 kpa, które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie nie tylko jaki przepis prawa został naruszony, ale również dlaczego organ naruszenie to ocenił jako rażące. Przypomnieć należy, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, który Sąd podziela, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. wskazał, że w niniejszej sprawie w sposób istotny został naruszony przez Starostę Powiatu W. art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, który zobowiązuje organ właściwy do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowani działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy stwierdził, że sporna decyzja Starosty Powiatu W. rażąco narusza prawo jedynie w części i w tej części wyeliminował ją z obrotu prawnego. Organ odwoławczy stwierdził, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. część Zachodnia jedynie w odniesieniu do obiektu oznaczonego symbolem I, jak również przewiduje usytuowanie 29 miejsc postojowych od granicy z działką budowlaną w odległości rażąco naruszającej § 19 ust. 2 warunków technicznych. Należy mieć na względzie, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik spraw nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.12.1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96). Rozpatrując odwołanie inwestora organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, że żądanie skierowane przez organ do strony skarżącej ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy w warunkach obowiązującego planu miejscowego jest sprzeczne z obowiązującym przepisem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz. U. nr 80, poz. 717), który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o róznym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania. Odwołujący się również podniósł, że powołana przez organ uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] przewiduje wprawdzie realizację drogi głównej [...] śladem korytarza drogi [...] ustalonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie stanowi ona prawa miejscowego i niemożliwa jest do przeprowadzenia bez korekty linii rozgraniczających drogi [...]. Zgodnie z art. 15 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający cześć tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego prawem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W dniu wydania decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. przez Starostę Powiatu W. zapis § 16 ust. 4 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania terenu przewidywał, iż nieprzekraczane linie zabudowy od strony [...] należy ustalić indywidualnie na podstawie analizy skutków oddziaływania drogi na projektowane zagospodarowanie terenu. Ustalenia te powinny więc być dokonane na etapie wydania pozwolenia. Organ odwoławczy prowadząc postępowanie w trybie nadzwyczajnym wobec zarzutu inwestora winien wykazać, że obowiązek ustalenia linii rozgraniczających na etapie pozwolenia na budowę spoczywał na inwestorze, a nie na organie wydającym pozwolenie, a także wykazać dlaczego to naruszenie przepisów uważa za rażące. Zgodzić należy się ze skarżącym, że koncepcja programowo-przestrzenna budowy drogi wojewódzkiej [...] zakładająca niezbędną korektę linii rozgraniczających w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w miejscach, gdzie miejscowe plany zagospodarowania przewidywały budowę jednojezdniowej drogi klasy Z (jak to ma miejsce we wsi W. część zachodnia), nie stanowiła obowiązującego prawa, a jedynie zalecenie dla zmiany prawa miejscowego. Dopiero w dniu 16 września 2004 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich we W. wystąpił o zmianę linii rozgraniczających pasa drogowego odcinka drogi wojewódzkiej [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi W. część zachodnia zatwierdzonego uchwałami Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. Zmiany miały dotyczyć poszerzenia pasa drogowego we fragmencie dotyczącym poszerzenia korytarza odcinka drogi wojewódzkiej [...] na tereny przeznaczone w obecnym planie pod funkcje zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej wraz z usługami nieuciążliwymi. Tak więc organ prowadzący postępowanie w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności winien odnieść się do obowiązujących uregulowań. Podobnie organ odwoławczy, interpretując wymagania przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych w kwestii zachowania minimalnej odległości wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej, nie odniósł się do zarzutu, że działka [...], granicząca z działką [...], na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie była ujawniona w ewidencji gruntów, jako budowlana. Działka ta powstała w wyniku podziału działki [...] na szereg działek, której to okoliczności organ nie wyjaśnił. Skoro zatem sprawa nie została rozpatrzona w stopniu koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.