VII SA/Wa 1117/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, (zwany dalej GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania [...] w [...]od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (zwany dalej [...] WINB) z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], nakazującej [...] w [...], w terminie do dnia [...] października 2014 r., w budynku nr [...] - magazyn mundurowy w kompleksie wojskowym Nr [...] w [...], wykonać roboty budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał [...] w [...] usunięcie, w terminie do [...] października 2014 r., stwierdzonych nieprawidłowości w budynku nr [...] - magazyn mundurowy w kompleksie wojskowym Nr [...] w [...], poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: 1) w żelbetowej rampie znajdującej się z tylu budynku: a) uzupełnić otulinę zbrojenia żelbetowych elementów konstrukcyjnych, b) wymienić spękaną betonową posadzkę, c) uzupełnić złuszczony lub odpadający tynk okapu nad rampą, 2) wymienić skorodowane opierzenia blacharskie, rynny i rury spustowe, 3) wykonać nowe izolacje poziome i pionowe piwnic, 4) wymienić instalację wodno-kanalizacyjną, 5) naprawić popękaną i złuszczoną betonową posadzkę w magazynach, korytarzach i klatkach schodowych budynku, 6) wymienić zużytą instalację elektryczną wraz z osprzętem, 7) wymienić wyeksploatowaną stolarkę drzwiową w budynku, 8) wyremontować lub wymienić dźwigi towarowe, 9) pomalować wszystkie pomieszczenia i korytarze budynku, 10) uzupełnić i pomalować elewację budynku. Zobowiązany wniósł odwołanie od ww. decyzji w części dotyczącej terminu usunięcia nieprawidłowości - wnioskując o przesunięcie terminu do [...] października 2015 r. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu dotyczacych m. In. Ograniczonych możliwosci budżetowych GINB wskazał, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, j.t. ze zm.) stanowi nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, lecz określa obowiązek wydania stosownej decyzji przez powołany do tego organ, a zaniechanie wydania takiej decyzji stanowiłoby naruszenie prawa. Dodatkowo z treści art 66 ust. 1 zdanie ostatnie Prawa budowlanego wynika jednoznacznie nie tylko prawo ale obowiązek każdorazowego określenia przez organ terminu wykonania obowiązków nałożonych na podstawie tegoż przepisu. GINB zwrócił uwagę, że organ I instancji wyznaczył racjonalny (ponad półtoraroczny termin) na wykonanie typowych robót naprawczych, niezbędnych do naprawy stanu technicznego magazynu mundurowego i zapobieżeniu dalszej jego degradacji. Ponadto zakres robót budowlanych został sformułowany m.in. w oparciu wnioski i zalecenia wskazane w protokóle Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. z obowiązkowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego tego budynku. GINB podkreślił, że odwołujący się strwierdził, że jego celem jest jedynie odsunięcie w czasie wykonanie nakazanych robót z przyczyn związanych z ich planowaniem i finansowaniem. Odnosząc się do tych argumentów organ odwoławczy zauważył, że brak środków finansowych nie może argumentu przemawiającego za zmianą decyzji [...] WINB, przy uwzględnieniu celu wynikającego z art. 66 Prawa budowlanego, którym jest przede wszystkim zapewnienie bezpiecznego użytkowania i utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego. GINB podniósł, że w przypadku ujawnienia okoliczności dających podstawą do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 66 Prawa budowlanego organ administracji nie jest związany brakiem ujęcia kosztów remontów w planie finansowym, bowiem decyzja nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót, a jedynie o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego budynku i uprawnienie organu administracji wynikające z wymienionego przepisu stanowi podstawę do ingerencji w działanie właściciela czy zarządcy budynku niezależnych od jego woli i braku stosownych uchwał (organ powołał się na wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1393/98). Organ zauwayżył, że zapewnienie utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego łączy się z koniecznością ponoszenia z tego tytułu nakładów finansowych, wobec czego argumentacja strony o braku uzasadnienia ekonomicznego dla naprawy i odnowy rampy, elewacji i pokrycia dachu oraz licznych przecieków izolacji przedmiotowego budynku nie może stanowić samoistnej podstawy do zmiany decyzji nakładającej obowiązek ich wykonania. Powyższa decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] w [...], który zarzucił zaksarżonej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego w postaci art 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie przedłużenia stronie terminu do dnia [...] października 2015 roku, podczas, gdy wyznaczony termin do dnia [...] października 2014 roku jest nierealny dla prawidłowego wykonania czynności, zabiegów i prac budowlanych niezbędnych do przywrócenia budynku do właściwego stanu technicznego; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie ustalenia oraz rozważenia wszelkich okoliczności dotyczących niniejszego stanu faktycznego sprawy, podczas gdy organ winien był wziąć pod rozwagę okoliczność, iż: - strona należy do sfery podmiotów publicznych, gdzie planowanie przeprowadzenia określonych inwestycji oraz wydatkowanie kwot z budżetu, określane są przez organy naczelne (w tym przypadku przez naczelny organ administracji państwowej - Ministra Obrony Narodowej); - wydatkowanie jakichkolwiek kwot przez stronę z budżetu związane jest z obowiązkiem przeprowadzenia długotrwałych postępowań o charakterze wpadkowym; - strona ma możliwość wykonywania prac w ramach przydzielonych limitów budżetowych na dany rok kalendarzowy, które zostają zakwalifikowane do właściwych planów rzeczowo - finansowych sporządzonych z zachowaniem pierwszeństwa robót mających na celu eliminacje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, zapewnienie ochrony przeciwpożarowej oraz przygotowanie obiektów do sezonu zimowego. Skarżący wskazał, że planowany dla administratora obiektu limit na wszystkie zadania remontowe w 2013 roku wynosi 2,1 miliona złotych przy konieczności zabezpieczenia 640 budynków, zaś koszt usunięcia tylko nieprawidłowości w niniejszej sprawie kształtuje się na poziomie 1,8 miliona złotych, co stanowi 85 % limitu rocznego, stąd wykonanie nałożonych obowiązków winno być rozłożone na dłuższy okres czasu. Skarżący podniósł także, że wykonanie obowiązków nałożonych przez organ wiąże się z koniecznością przestrzegania standardów HACCP, co również wpływa na czas wykonania prac, a tym samym sprawia, że termin wskazany w decyzji organu winien być wydłużony. W uzasadnieniu skarżący podniósł – powołując się na przykładowo wybrane wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych - że wyznaczony przez organ termin z art. 66 Prawa budowlanego winien być realny i umożliwiać stronie przeprowadzenie wszelkich niezbędnych czynności. Wskazał także, iż w niniejszej sprawie strona nie kwestionuje ustaleń dokonanych przez organ w przedmiotowej decyzji, a także nie kwetionuje obowiązku wykonania nakazanych czynności, jak również nie podważa charakteru decyzji określonej w art. 66 Prawa budowlanego jako decyzji związanej. Podał jednak, że wskazane jest wydłużenie przez organ wyznaczonego terminu do dnia [...] października 2015 r., ponieważ wyłącznie taki termin pozwoli stronie przeprowadzić wszelkie niezbędne postępowania wpadkowe (w szczególności przetargi na prace budowlane), a także zawrzeć z wybranymi podmiotami stosowne umowy wykonawcze, które uwzględniać będą terminy adekwatne do zakresu czynności niezbędnych do doprowadzenia budynku do właściwego stanu technicznego. Dodatkowo zdaniem skarżącego organ II instnacji nie uwzględnił okoliczności stanu faktycznego, które są istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku strony o przedłużenie terminu. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Podstawowym problemem wymagajacym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była ocena mozliwości uchylenia przez GINB w postepownaiu odwoławczym decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] w części dotyczącej terminu wykonania robót budowlanych i orzeczenia w tym zakresie o nowym terminie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Oceny tej nie można jednak dokonać w całkowitym oderwaniu od charakteru decyzi wydanej w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego będacego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten, zawarty w rozdziale 6, dotyczącym "Utrzymania obiektów budowlanych" ma na celu przywrócenie do odpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, który ze względu na zaniedbanie właściciela lub zarządcy, nie odpowiada wymogom zakreślonym przepisami Prawa budowlanego, w tym wynikającym z art. 5 tej ustawy. Skoro zatem konieczne jest wykonanie określonych robót budowlanych celem poprawy stanu technicznego obiektu budowlanego elementem integralnym takiej decyzji jest zakreślenie przez organ odpowiedniego terminu do wykonania nałożonego nakazu. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że decyzja [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r. została wydana w oparciu o właściwie ustalony stan prawny i faktyczny, czego nie podważa również skarżący. Przede wszystkim obowiązki nałożone na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego opierają się na wynikach kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2013 r. W jej trakcie kontrolerzy ustalili między innymi istnienie skorodowanego opierzenia blacharskiego, zużytych rynien i rur spustowych wykonanych z PCV, zawilgocenia muru w poziomie piwnic i liczne ślady starych zacieków przy przejściach rur instalacji sanitarnych pod stropami i ścianach szczytowych budynku, jak również liczne ślady wżerów na rurach wodociągowych i kanalizacyjnych oraz zużytą instalację elektryczną. Należy podkreślić, że w toku kontroli ustalono także, że zarządca nie wykonał zaleceń wynikających z poprzednich protokołów kontroli okresowych obiektu. W tej sytuacji obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było podjęcie decyzji o konieczności wykonania robót budowlanych zmierzających do eliminacji stwierdzonych nieprawidłowości, będących w istocie efektem wieloletnich zaniedbań ze strony zarządcy budynku, które należy ocenić jako sprzeczne z przepisami Prawa budowlanego. W ocenie Sądu termin zakreślony w decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r. jest terminem zakreślonym prawidłowo i jednocześnie realnym biorąc pod uwagę zakres robót nałożonych na zarządcę. Zakreślony okres ok. 20 miesięcy jest całkowicie wystarczający do wykonania robót polegających m. in. na wymianie skorodowanego opierzenia blacharskiego, naprawę betonowej posadzki czy pomalowania pomieszczeń. Należy w tym miejscu podkreślić, że realność terminu do wykonania obowiązków na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie dotyczy kwestii finansowo-organizacyjnych, lecz możliwości technicznych wykonania robót budowlanych. Dlatego orzecznictwo sądowoadministracyjne, na które powołuje się skarżący, nie może stanowić poparcia dla argumentów zaprezentowanych w skardze, gdyż nie odnosi się do trudności w wykonaniu nałożonych obowiązków wiążących się z koniecznością zagwarantowania środków finansowych. Zgodzić się należy z twierdzeniem GINB, że zarządca ponosi koszty bieżącego utrzymania obiektu, jak również powinien uwzględniać konieczność dokonywania niezbędnych napraw i remontów przy zastosowaniu kryterium właściwego stanu technicznego, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Skoro zatem [...] w [...] zarządza budynkiem nr [...] – magazynem mundurowym w kompleksie wosjkowym Nr [...] w [...], to oczywiste jest, że musi liczyć się nie tylko z opłatami zwiazanymi z bieżącą eksploatacją, ale także koniecznością dokonania czynności o charakterze remontowym, tym bardziej, że dotychczasowe kontrole okresowe budynku potwierdzały jego zły stan techniczny. Z kolei obowiązkiem organu było wydanie decyzji nakazowej w oparciu o art 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i zakreślenie terminu realnego ze wzgledu na zakres i charakter robót budowlanych oraz możliwości techniczne ich wykonania, nie zaś możliwosci finansowe zarządcy. Zdaniem Sądu przyjęcie interpretacji zaprezentowanej przez skarżącego mogłoby prowadzić w istocie do iluzoryczności działań kontrolnych i nadzorczych organów nadzoru budowlanego, a odległe terminy wykonania obowiązku pozostawać w sprzeczności z podstawowym celem jakiemu przyświeca art 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Możliwość ingerencji ze strony organu nadzoru budowlanego mogłoby się stać w praktyce fikcją, czego w żaden sposób nie można zaakceptować. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że w przypadku ujawnienia okoliczności dających podstawę do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 66 Prawa budowlanego organ administracji nie jest związany brakiem ujęcia kosztów remontów w planie finansowym (wyrok NSA w Warszawie z 16 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1393/98), zaś niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa nie może być uzasadniana trudnościami w egzekwowaniu decyzji powodowanymi względami ekonomicznymi lub finansowymi (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 151/09). Nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych bez wątpienia może stanowić dla strony pewnego rodzaju dodatkowe obciążenie zarówno organizacyjne, jak i finansowe. Niemniej jednak obowiązkiem adresata decyzji jest dokonanie określonych modyfikacji i przesunięć w planie finansowym dotyczącym utrzymania i remontu poszczególnych obiektów finansowych. Trudno także oceniać prawidłowość decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego biorąc za podstawę ustalenia dotyczące konieczności prowadzenia przez podmiot zobowiązany procedury przetargowej i postępowań wpadkowych zmierzających do wykonania robót budowlanych. W ocenie Sądu niektóre argumenty zaprezentowane przez skarżącego mogą natomiast stanowić uzasadnienie dla wniosku o zmianę wydanej decyzji w oparciu o art. 155 kpa. W tym postępowaniu mogą być powoływane argumenty o charakterze słusznościowym (słuszny interes społeczny oraz słuszny interes strony), zaś decyzja wydana w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego – jakkolwiek mająca charakter związany – to jednak podlega modyfikacji w ww. trybie w zakresie terminu jej wykonania. Organ zatem może w drodze uznania administracyjnego przedłużyć termin do wykonania wszystkich robót budowlanych lub ich części o ile uzna, że jest to uzasadnione dodatkowo w świetle przesłanek z art. 155 kpa, a nie wyłącznie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję z urzędu w granicach sprawy, stosownie do art 134 § 1 ppsa nie dostrzegł również innych wad, które powodowałyby konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. W szczególności Sąd, uznając za niezasadny zarzut naruszenia art. 7 kpa uznał, że organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, stosownie do treści art 77 § 1 kpa, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art 107 § 3 kpa. W szczególności prawidłowo ustalono stan faktyczny wskazujący na koeniczność wydania decyzji, o której mowa w art 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zaś GINB odniósł się do argumentów prezentowanych w odwołaniu dotyczących konieczności modyfikacji terminu, do wykonania robót budowlanych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.