VII SA/Wa 1117/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę VII SA/Wa 1117/19 Uzasadnienie Minister Zdrowia postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 r., poz. 1257, ze zm.) oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.- dalej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), po rozpoznaniu zażalenia A. T. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2018 r. [...] oddalające zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...] listopada 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]z uwagi na niewywiązywanie się skarżącej z ustawowego obowiązku poddania jej małoletniej córki szczepieniom ochronnym. Wystawienie tytułu wykonawczego zostało poprzedzone upomnieniem wzywającym skarżącą do wykonania szczepień u dziecka. Pismem z 27 grudnia 2017 r. skarżąca złożyła zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] jako wierzyciel postanowieniem z [...] lutego 2018 r. uznał zarzuty za nieuzasadnione. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2018 r. oddalił zarzuty do postępowania egzekucyjnego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia od postanowienia z dnia [...] października 2018 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wyjaśnił, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej - ustawa o zapobieganiu) i § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (dalej rozporządzenie), zgodnie z którym obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Obowiązek staje się egzekwowalny w chwili wejścia w granice wiekowe zakreślone przez ustawę. Podstawą prawną do nałożenia obowiązku jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Następnie zaznaczył, że na skarżącej, jako rodzicu małoletniego dziecka (opiekunie prawnym) - spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych dla potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Skarżąca nie zgłosiła się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych. Z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu wprost wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między badaniem kwalifikacyjnym a szczepieniem upłynęły 24 godziny. Egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza zatem równoczesne egzekwowanie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego matka odmówiła, uzasadniać niewykonalności szczepienia. Skargę na to postanowienie złożyła A. T. wnosząc m.in. o uchylenie postanowień organów obu instancji i zarzucając naruszenie: Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: 1) art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nieumorzenie postępowania egzekucyjnego; 2) art. 5 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, że obowiązek szczepień u małoletniej córki skarżącej jest wymagalny, mimo że w aktach sprawy brak dokumentów potwierdzających zakwalifikowanie małoletniej przez lekarza do szczepień; 3) art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, 4) art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez PPIS, mimo że dziecko skarżącego było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalić dopuszczalność szczepienia i tym samym naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej; 5) art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia; jako podstawę prawną postanowienia organ powołuje art. 5 ust.1 pkt.1 lit. b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, tymczasem ustawa niniejsza w art. 17 ust. 10 w punktach od 1 do 4 stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia: a) wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, b) osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, c) sposób przeprowadzania szczepień ochronnych - bez wskazania, że powyższe nastąpi w formie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego; 6) nieważność polegająca na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., 7) art. 124 § 2 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia - jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia, jak i zarzutów wskazujących na naruszenie Konstytucji; 8) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, złożenia dowodów; 9) art. 27 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez brak wskazania podstawy prawnej prowadzonej egzekucji; 10) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez przyjęcie, że powyższy przepis stanowi podstawę do prowadzenia egzekucji w sytuacji, gdy nie konkretyzuje on obowiązku co do czasu i rodzaju szczepienia; 11) art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób u ludzi w związku z art. 87 oraz 92 Konstytucji; 12) art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób u ludzi; 13) art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; 14) art. 47 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o zwrócenie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją: art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, skarżąca wniosła o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Ponadto, skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny w związku z tym, że powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla je lub stwierdza jego nieważność. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem argumenty w niej przedstawione są chybione. Sąd uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji w odniesieniu do osoby kwestionującej obowiązek poddania dziecka szczepieniom obowiązkowym. Wskazany przepis stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podkreślenia wymaga, że Wojewoda [...] poddał badaniu dopuszczalność egzekucji. W pierwszym etapie dokonał wstępnej kontroli tytułu wykonawczego przesłanego wraz z wnioskiem wierzyciela oraz zarzutów zobowiązanego. W drugim etapie uzyskał stanowisko wierzyciela PPIS w [...] (niebędącego organem egzekucyjnym) co do zarzutów na podstawie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Na trzecim etapie rozpoznał zarzuty. Analiza przepisów prawa uwzględniona przez organ egzekucyjny, nie potwierdza stanowiska, że organ egzekucyjny nie przeprowadził samodzielnego badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wyjaśnienia w tym zakresie zostały wyczerpująco przedstawione w rozważaniach organów obu instancji. Sąd zbadał również i uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu. Zdaniem skarżącego naruszenie prawa polega na tym, że organ sanitarny oparł swoje czynności, tj. wezwanie, upomnienie oraz wystawienie tytułu wykonawczego, na regulacji, która nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem nie może być podstawą dla ustalania i egzekwowania obowiązków obywateli. W istocie art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z takim programem PPIS w [...] domagał się od skarżącej poddania jej córki K. T. szczepieniom ochronnym przewidzianym w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu. Program Szczepień Ochronnych na dany rok jest przygotowywany i ustalany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a następnie ogłaszany w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednej z postaci źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie powoduje to jednak braku mocy obowiązującej takiego aktu. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości dopuszczalność posługiwania się przez organ aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych. W zakresie szczepień ochronnych również hierarchia norm prawnych wyznaczających obowiązki obywateli jest czytelna i nie budzi wątpliwości: a) art. 68 ust. 4 Konstytucji RP przewiduje, że władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, co wymaga m.in. wprowadzenia regulacji ustawowej, b) ponieważ konstytucyjną zasadą jest nakładanie na obywateli obowiązków poprzez ustawy, a nie normy niższego rzędu, dlatego obowiązek poddania się szczepieniom został wyrażony w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu w zw. z art. 17 tej ustawy oraz w zw. z przepisami ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742). Jednocześnie art. 17 ust. 10 pkt 1, i 4 nakłada na ministra właściwego do spraw zdrowia obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, a także sposób przeprowadzania szczepień ochronnych. Dodatkowo, art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia; c) na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Wobec powyższego - wbrew zarzutom skargi - Program Szczepień Ochronnych na kolejny rok ustalany jest przez centralny organ administracji państwowej na podstawie przepisu ustawy. Program taki zawiera szczegółowe wskazania dotyczące wykonywania szczepień dostatecznie precyzyjnie określone w przepisie upoważniającym (por. wyroki NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 934/16 oraz z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2434/17; a także WSA w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2350/15 oraz z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt 2193/17. W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Analiza korespondencji między skarżącą a organami inspekcji sanitarnej a także wykorzystane środki zaskarżenia wskazują jednoznacznie, że prawa skarżącej do udziału w postepowaniu nie były na żadnym etapie ograniczone. Podobnie jako chybiony należało ocenić zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy dziecko skarżącej ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżąca przystąpiła do badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienie jej małoletniego córki. Ten obowiązek spoczywał na skarżącej jako na opiekunie prawnym dziecka, jak słusznie wywiódł organ odwoławczy. Skoro skarżąca nawet nie przejawiała woli poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu, wykluczając w ten sposób możliwość wykonania szczepienia ochronnego, to całkowicie bezpodstawny jest zarzut skargi, że organ nie zbadał powodu dla którego obowiązek wskazany w tytule wykonawczym nie został wykonany. Sąd nie podzielił również argumentacji, że doszło do naruszenia art. 31 ust. 2 Konstytucji RP. Jak już to zostało wyjaśnione, obowiązujące przepisy prawa nakładają na rodziców dzieci (opiekunów) obowiązek poddania dzieci szczepieniom obowiązkowym. Przesłanka naruszenia Konstytucji i aktów prawa międzynarodowego chroniącego w tym zakresie prawa człowieka nie występuje. Należy przy tym dodać, że obowiązkowość szczepień ochronnych dotyczy całego społeczeństwa i ma na celu zabezpieczenie wszystkich przebywających na terytorium rzeczypospolitej Polskiej przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Obowiązek szczepień nie może być kwestionowany przez powołanie się na konstytucyjną zasadę wolności obywateli. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być bowiem ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności ( także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 389/16). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji