VII SA/Wa 1118/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi I. S.A. we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. S.A. we W. kwotę 455 zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNEINIE Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zmienił decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie budowy osiedla mieszkaniowego [...] etap II zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości W. gmina K. w zakresie przedstawionym w projekcie zamiennym dotyczącym zagospodarowania terenu i zmiany lokalizacji obiektu kubaturowego obejmującym: powiększenie ogródków przynależnych do mieszkań na parterach budynków: [...], [...], [...] [...] z oddzieleniem ich trejażami o konstrukcji drewnianej; wprowadzenie ogrodzenia terenu od strony ulicy [...] i działki [...], zgodnie z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu; zmianę liczby i usytuowanie naziemnych miejsc postojowych z 44 na 42 oraz przesunięcie budynku [...] o 80cm od granicy z działką [...] i zmianę jego posadowienia z rzędnej 134.65m na 134.15m npm ze względu na warunki gruntowe. W związku z pismem [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. stwierdził nieważność w/w decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ ustalił, że mimo obowiązującego zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi W. część zachodnia, który stanowi jednoznacznie - § 16 ust. 4 pkt 2 cyt.: "nieprzekraczalne linie zabudowy od strony drogi [...] należy ustalić indywidualnie na podstawie analizy skutków oddziaływań drogi na projektowane zagospodarowanie terenu" przy wydaniu decyzji przyjęto bezkrytycznie linię zabudowy ustaloną w przedłożonym projekcie budowlanym. Spowodowało to zbyt bliskie usytuowanie budynku I względem projektowanej drogi [...]. Oprócz tego został naruszony § 19 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 960), który przewiduje, że w przypadku 4 stanowisk włącznie odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3m. Tymczasem jedno wydzielone miejsce postojowe usytuowano w odległości mniejszej niż wymagane 3m od granicy z działką budowlaną nr [...] (poprzednio [...]). W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] inwestor I. SA we W. wnosił o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Odwołujący się podniósł, że przywołana przez organ uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] przewiduje wprawdzie realizację drogi głównej [...] śladem korytarza drogi [...] usytuowanym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie stanowi ona prawa miejscowego i niemożliwa jest do przeprowadzenia bez korekty linii rozgraniczających drogi [...]. To zaś może się odbyć jedynie w drodze procedury zmiany planu. Odnośnie zarzutu lokalizacji jednego stanowiska postojowego w odległości mniejszej niż 3m od działki budowlanej odwołujący się podniósł, że działka nr [...] w dniu wydania decyzji nie była ujawniona w ewidencji gruntów, jako działka budowlana. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...].12.2004r., Nr [...], znak: [...], zmieniającej własną decyzję ostateczną z dnia [...].07.2004r., Nr [...], w zakresie przedstawionym w projekcie zamiennym, dotyczącym zagospodarowania terenu i zmiany lokalizacji obiektu kubaturowego, w części powiększenia ogródków przynależnych do mieszkań na parterach budynków: [...], [...]i [...] z oddzieleniem ich trejażami o konstrukcji drewnianej - wprowadzenia ogrodzenia terenu od ulicy [...] i działki nr [...], jak również zmiany liczby i usytuowania naziemnych miejsc postojowych, i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji, natomiast w pozostałej części dotyczącej powiększenia ogródków przynależnych do mieszkań na parterze budynku oznaczonego symbolem "[...]" z oddzieleniem ich trejażami o konstrukcji drewnianej oraz przesunięcia budynku "[...]" o 80 cm od granicy z działką nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do stanowiska zajętego przez organ I-ej instancji stwierdził, iż nie można uznać je za w pełni uzasadnione. W rozpatrywanej sprawie został zatwierdzony zamienny projekt zagospodarowania działki nr [...] przy ul. [...] w miejscowości W., stanowiący integralną część wydanej decyzji, ze zlokalizowaniem budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego symbolem "[...]", którego narożniki zostały \zaprojektowane w odległościach - od 4,3Im do 7,06m od linii rozgraniczającej działki nr [...] przeznaczonej pod projektowaną drogę wojewódzką, oznaczoną symbolem [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania wsi W., projektowana droga stanowi jeden z odcinków planowanej drogi wojewódzkiej [...] i została uwzględniona w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. Koncepcja i lokalizacja projektowanej drogi wojewódzkiej [...], opracowana i pozytywnie zaopiniowana przez Urząd Gminy K. w dniu 19.01.2004r. zakłada i zleca generalnie wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 30 m od pasa drogowego i powstały obszar przeznaczyć na zieleń ochronną w obrębie obszaru o funkcji mieszkaniowej z możliwością lokalizacji ekranów akustycznych. Organ odwoławczy stwierdził, iż w dacie wydania decyzji przez Starostę Powiatu W. z dnia [...].12.2004r., Nr [...], obowiązywał zapis zawarty w § 16 ust. 4 pkt 2, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Wysoka - część zachodnia, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...].04.2000r., stanowiący, iż na terenie zabudowy mieszkaniowo - usługowej wielorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] - "nieprzekraczalne linie zabudowy od strony drogi [...] należy ustalić indywidualnie na podstawie analizy skutków oddziaływań drogi na projektowane zagospodarowanie terenu.". W dniu wydania decyzji przez Starostę Powiatu W. z dnia [...].12.2004r., Nr [...], nie dokonano takich ustaleń i zatwierdzono zamienny projekt zagospodarowanie terenu, stanowiący integralną część wydanej decyzji zmieniającej własną decyzję z dnia [...].07.2004r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę, niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. W w/w zamiennym projekcie zagospodarowania działki nr [...] budynek mieszkalny wielorodzinny oznaczony symbolem "[...]" (narożniki tego budynku) został usytuowany w odległościach 4,3Im do 7,06m od linii rozgraniczającej projektowanej drogi [...]. Wprawdzie inwestor dołączył opracowanie wykonane przez dr inż. arch. M. S., projektanta inwestycji pt: "Analiza skutków oddziaływania drogi [...] na projektowane zagospodarowanie terenu osiedla [...] na działce nr [...] w W. gm. K." - wykonane w listopadzie 2004r., ale nie spełnia ono wymienionych wymagań zapisu w/w § 16 ust.4 pkt 2, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. - część zachodnia. Biorąc powyższe pod uwagę w niniejszej sprawie został naruszony w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, który zobowiązuje organ właściwy do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uwagi jednak na to, iż zatwierdzony zamienny projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z ustaleniami w/w planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości W. - część zachodnia jedynie w odniesieniu do obiektu oznaczonego symbolem "[...]" - organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...].12.2004r., Nr [...], znak: [...], zmieniającej własną decyzję ostateczną z dnia [...].07.2004r., Nr [...], w zakresie przedstawionym w projekcie zamiennym, dotyczącym zagospodarowania terenu i zmiany lokalizacji obiektu kubaturowego, w części powiększenia ogródków przynależnych do mieszkań na parterach budynków: [...], [...] i [...], z oddzieleniem ich trejażami o konstrukcji drewnianej - wprowadzenia ogrodzenia terenu od ulicy [...] i działki nr [...], jak również zmiany liczby i usytuowania naziemnych miejsc postojowych i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji, natomiast w pozostałej części dotyczącej powiększenia ogródków przynależnych do mieszkań na parterze budynku oznaczonego symbolem "[...]" z oddzieleniem ich trejażami o konstrukcji drewnianej, oraz przesunięcia budynku "[...]" o 80 cm od granicy z działką nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, iż sporna decyzja Starosty Powiatu W. rażąco narusza prawo jedynie w części, natomiast w pozostałym zakresie odpowiada przepisom. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wadliwe jest zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego, jako dotkniętej wadą nieważności całej decyzji, co uczynił Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2005r., Nr [...], znak: [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestor I. SA we W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2004 r., zmieniającej własną decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2004 r. w zakresie przedstawionym w projekcie zamiennym, dotyczącym zagospodarowania terenu i zmiany lokalizacji obiektu kubaturowego, w części dotyczącej powiększenia ogródków przynależnych do mieszkań na parterze budynku oznaczonego symbolem [...] z oddzielnymi trejażami o konstrukcji drewnianej oraz przesunięcia budynku [...] o 80cm od granicy z działką nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, którego zakres określa art. 156 § 1 kpa. Organ administracji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której jednak nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w weryfikowanej decyzji, lecz bada czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przedmiotem kontroli organu jest ostateczna decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] zmieniająca decyzję tegoż organu z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie osiedla [...] etap [...] na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości W. Gmina K. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z powodu wydania badanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji jedynie w części i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności, natomiast w części dotyczącej powiększenia ogródków przynależnych do mieszkań na parterze budynku oznaczonego symbolem [...] z oddzieleniem ich trejażami o konstrukcji drewnianej oraz przesunięcia budynku [...] o 80cm od granicy z działką [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 kpa, które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie nie tylko jaki przepis prawa został naruszony, ale również dlaczego organ naruszenie to ocenił jako rażące. Przypomnieć należy, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, który Sąd podziela, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. wskazał, że w niniejszej sprawie w sposób istotny został naruszony przez Starostę Powiatu W. art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, który zobowiązuje organ właściwy do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowani działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy stwierdził, że sporna decyzja Starosty Powiatu W. rażąco narusza prawo jedynie w części i w tej części wyeliminował ją z obrotu prawnego. Organ stwierdził, że zatwierdzony projekt zamienny zagospodarowania terenu jest niezgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego wsi W., który obowiązywał w dacie wydania decyzji. Mianowicie z § 16 ust. 4 pkt 2 planu zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...].04.2000 r., który stanowił, iż na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej wielorodzinnej oznaczonej na rysunku symbolem [...] – nieprzekraczalne linie zabudowy od strony drogi [...] należy ustalić indywidualnie na podstawie analizy struktur oddziaływań drogi na projektowane zagospodarowanie terenu. Organ stwierdził, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. nie dokonano takich ustaleń, a dołączone przez inwestora opracowanie dotyczące skutków oddziaływania nie spełnia wymagań w/w zapisu planu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, że żądanie skierowane przez organ do strony skarżącej ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy w warunkach obowiązującego planu miejscowego jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U,. nr 80, poz. 717) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2004 r., stanowiącym, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Odwołujący się również podniósł, że powołana przez organ uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] przewiduje wprawdzie realizację drogi głównej [...] śladem korytarza drogi [...] ustalonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie stanowi ona prawa miejscowego i niemożliwa jest do przeprowadzenia bez korekty linii rozgraniczających drogi [...]. Zgodnie z art. 15 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego prawem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Organ winien się odnieść do zarzutu odwołującego się, że obowiązek wyznaczenia linii rozgraniczających spoczywa na organach, a nie na inwestorze. Skoro bowiem odwołujący się wskazał podstawę prawną tego obowiązku w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ winien wskazać podstawę prawną nałożenia na stronę obowiązku sporządzenia analizy skutków oddziaływania drogi [...] na projektowane zagospodarowanie terenu osiedla [...] na działce [...] w W. gm. K. Organ odwoławczy winien bowiem wykazać, prowadząc postępowanie w trybie nadzwyczajnym, że obowiązek ustalenia linii rozgraniczających spoczywał na inwestorze. Zgodzić należy się ze skarżącym, że koncepcja programowo-przestrzenna budowy drogi wojewódzkiej [...] zakładająca niezbędną korektę linii rozgraniczających w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w miejscach, gdzie miejscowe plany zagospodarowania przewidywały budowę jednojezdniowej drogi klasy Z (jak to ma miejsce we wsi W. część zachodnia), nie stanowiła obowiązującego prawa, a jedynie zalecenie dla zmiany prawa miejscowego. Skoro zatem sprawa nie została rozpatrzona w stopniu koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.