VII SA/Wa 1118/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia A. O., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego Nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...]utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...]nakazującą Gminie [...] rozbiórkę będącego w budowie 3 - kondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...]we [...] - utrzymuję w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] decyzją Nr [...]z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], nakazał Gminie [...] rozbiórkę będącego w budowie, 3 - kondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...]we [...] (działka nr [...]obręb [...]) należącej do Gminy [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...]z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2010 r. Wnioskiem z dnia 10 listopada 2013 r. A. O. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r., bowiem bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu w charakterze strony. Jednocześnie wniósł o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...]we [...] była realizowana bez przerw przekraczających dwa lata. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku A. O., postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r. Następnie postanowieniem Nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Wojewoda [...], w wyniku wszczętego na wniosek E.Z. postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] nr [...]z dnia [...] listopada 2001 r., stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Zastępcy Architekta Miasta [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 1987 r., udzielającej U. i A. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...]obręb [...], położonej przy ul. [...]we [...], z uwagi na przerwanie budowy na okres przekraczający dwa lata. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, że rozpoczęcie robót nastąpiło po upływie ponad siedmiu lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli już po jej wygaśnięciu z mocy prawa. Powyższe oznacza, że budowa została rozpoczęta i była prowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że A. O. nie przedstawił żadnych dowodów, które podważałyby ustalenia Wojewody [...] zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. i potwierdzałyby, że budynek przy ul. [...]we [...] zrealizowany został legalnie w czasie obowiązywania decyzji Zastępcy Architekta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. Tym samym organ uznał, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...]. Od powyższego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., zażalenie, w ustawowym terminie, wniósł A. O. W wyniku rozpoznania zażalenia zapadło opisane na wstępie postanowienie organu drugiej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 152 § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zgodnie z którym: "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Podał, że z konstrukcji normy prawnej zawartej w przytoczonym przepisie wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego nie wywołuje skutku bezwzględnie suspensywnego w postaci wstrzymania z mocy prawa wykonania zaskarżonej decyzji ostatecznej. Niemniej w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 k.p.a., jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, organ administracji jest zobligowany do wydania, z urzędu lub na wniosek strony, postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. ma charakter związany tylko w sytuacji istnienia prawdopodobieństwa uchylenia zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego stwierdził, że samo wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 k.p.a. nie jest okolicznością uprawdopodobniającą, że decyzja, której dotyczy wznowienie postępowania, zostanie uchylona. Wskazał również, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. w związku z przesłankami określonymi w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów A. O. zawartych w zażaleniu wyjaśnił, że: "W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 Kpa nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 863/08). W tym stanie rzeczy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zarzuty podnoszone w zażaleniu pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Na marginesie organ odwoławczy podał, że w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1210/13, przed organem odwoławczym toczy się postępowanie z wniosku E. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] Nr [...]z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że w przypadku zbiegu dwóch postępowań nadzwyczajnych powinno mieć pierwszeństwo postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako rodzące dalej idące skutki prawne, niż postępowanie wznowieniowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2917/12). Ponadto, organ wskazał, że niedopuszczalne jest wydanie przez organ wojewódzki merytorycznej decyzji, na podstawie art. 154 k.p.a., w sytuacji, gdy prowadzone jest przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Organ pierwszej instancji powinien zatem, na postawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić wszczęte postępowanie do czasu zakończenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]czerwca 2012 r. Mając na względzie powyższą argumentację, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższe postanowienie wniósł A. O., dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżone postanowienie narusza art. 152 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Zdaniem skarżącego ustalenia zawarte w postanowieniu organu pierwszej instancji nie są zgodnie ze stanem faktycznym i wskazał, że zgodnie z wpisami w dzienniku budowy rozpoczęcie budowy nastąpiło w dniu 12 grudnia 1988 r., a w 1994 r. została wykonana wspólna ściana przedmiotowego budynku i budynku nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zarzuty skargi nie są uzasadnione. Jak stanowi art. 152 § 1 k.p.a - organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, organy uznały, że nie zachodzą ustawowe przesłanki dla uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Stwierdziły, że nie zasługuje na wiarę twierdzenie, wnoszącego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją rozbiórkową, zgodnie z którym, nie przerywał on robót na dłużej niż dwa lata. Przeczą temu ustalenia innych postępowań. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., stwierdzającej nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. o wygaszeniu decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1987 r., ustalono bowiem, że decyzja pozwolenia na budowę wygasła z mocy prawa, bo roboty przy budowie rozpoczęto po 7 latach od jej wydania. Sąd stwierdza, że okoliczności wskazane przez organ uzasadniają dopuszczalność podjętego rozstrzygnięcia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 2353/10, LEX nr 1138150 - w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Zdaniem Sądu, przedmiotowe rozstrzygnięcie organu zapadło w świetle dokonanej oceny okoliczności sprawy spełniającej ww. kryteria. Nie jest dowolne, zatem nie narusza przepisów prawa. Zarzuty skargi w żaden sposób nie mogły wpłynąć na powyższą sądową ocenę zaskarżonego postanowienia. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).