VII SA/Wa 1118/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skarg B. P., E.P. i J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargi I. Stan sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. i B. P. z dnia [...] stycznia 2015 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], nakazującej E. i B. P. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ew. [...] obr. [...] w M. znajdującego się od strony ul. [...] tj. od granicy działki nr ew. [...] z działką nr ew. [...] do granicy działki nr [...] z działką nr ew. [...] obr. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa", oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej "[...] WINB", podał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 4 listopada 2004 r. na działce nr ew. [...] obr[...] w M. od strony ulicy [...] wybudowano ogrodzenie bez wymaganego prawem zgłoszenia. Organ powiatowy ustalił, że przedmiotowe ogrodzenie posiada wysokość 1,50 m i zostało wybudowane na całej szerokości działki. Posiada ono stalowe poręcze z przykręconymi do nich drewnianymi sztachetami, na stalowych słupkach, z betonowym cokołem. W trakcie oględzin B. P. oświadczył, że ww. ogrodzenie zostało wybudowane w 1973 r. przez jego żonę E. P.. Oświadczył także, iż wówczas były to tereny rolne i pozwolenie na budowę nie było wymagane. Natomiast W. O. oświadczył, że na mocy testamentu ojca W. P.-O. żona jest współwłaścicielką nieruchomości i nie zgadza się na zabudowywanie działki, bowiem w księdze wieczystej działka od momentu wybudowania ogrodzenia figuruje jako nieruchomość zabudowana. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – dalej "PINB" zobowiązał E. i B. P. do opracowania i dostarczenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] [...] WINB uchylił ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] organ powiatowy wstrzymał prowadzone roboty budowlane przy budowie ww. ogrodzenia i nałożył na E. i B. P. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wynikających z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] [...] WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia na ww. postanowienie PINB w [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] PINB nakazał rozbiórkę ww. ogrodzenia. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...][...] WINB uchylił ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2270/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. na ww. decyzję [...] WINB. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] PINB zawiesił z urzędu ww. postępowanie administracyjne. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...],[...] WINB uchylił ww. postanowienie organu powiatowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] PINB nakazał rozbiórkę wybudowanego ogrodzenia na działce nr [...] obr. [...] od strony ulicy [...] w M.. [...] WINB decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] uchylił wskazane wyżej rozstrzygnięcie nr [...], z urzędu uchylił postanowienie PINB nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] PINB nałożył na E. i B. P. obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w tym rozstrzygnięciu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] PINB nakazał E.i B. P. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ew. [...] obr. [...] w M. znajdującego się od strony ul. [...] tj. od granicy działki nr ew. [...] z działką nr ew. [...] do granicy działki nr [...] z działką nr ew. [...] obr. [...]. E. i B. P. złożyli w ustawowym terminie odwołanie od w/w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji [...] WINB stwierdził, że zaskarżona decyzja PINB została wydana prawidłowo. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ powiatowy ustalił, że w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego przedmiotowe ogrodzenie było drewniane na słupkach z cokołem betonowym o wysokości 1,50 m. Z zeznań biegłego Z. R. zawartych w protokole z dnia [...] maja 2007 r., sygn. akt [...] wynika, że "Na działce nr ew. [...] jest ogrodzenie i brama wjazdowa. Budynków na działce nr [...] nie ma". W 2009 r. L. P. poinformował, że na ww. nieruchomości "powstała na podobieństwo bramy zagroda uniemożliwiająca wejście na działkę". W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 25 czerwca 2014 r. stwierdzono, że ogrodzenie wykonane jest z blachy falistej o wysokości 2,38 m i nie zawiera bramy ani furtki. Powyższe ustalenia zdaniem organu powiatowego uzasadniały podjęcie czynności w oparciu o przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na niewykonanie przez E. i B.P.obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] r. organ I instancji uznał za zasadne nakazanie inwestorom rozbiórki ogrodzenia działki nr ew. [...] w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że omawiane ogrodzenie znajduje się od strony ul. [...], która stanowi drogę gminną zaliczoną do dróg publicznych Miasta M., wobec czego inwestorzy, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowalne zobowiązani byli dokonać stosownego zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Powyższego obowiązku inwestorzy nie dokonali. Ponadto od dnia wszczęcia postępowania ww. obiekt uległ zmianie - w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego przedmiotowe ogrodzenie było drewniane na słupkach z cokołem betonowym o wysokości 1,50 m oraz bramą wjazdową, natomiast w czerwcu 2014 r. stwierdzono, że ogrodzenie wykonane jest z blachy falistej o wysokości 2,38 m i nie zawiera bramy ani furtki. Co więcej, według cytowanego wyżej oświadczenia biegłego Z. R. działka, na której znajduje się sporny obiekt jest niezabudowana. Powyższe stanowiło podstawę do podjęcia działań w oparciu o przepis art. 49 b ustawy Prawo budowlane. Organ powołał treść art. 49 ust. 2 – 7 ustawy Prawo budowalne i wskazał, że na podstawie art. 49b ww. ustawy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Inwestorzy, pomimo nałożonego na nich, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. Nr [...], obowiązku przedstawienia dokumentów o których mowa w art. 49b ust. 2 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane. Inwestorzy nie dostarczyli wymaganych dokumentów. Organ wyjaśnił, że postępowanie mające na celu legalizację obiektu powstałego w warunkach samowoli budowlanej jest uprawnieniem a nie obowiązkiem inwestora. W przypadku nieprzedłożenia dokumentów określonych w art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ jest obowiązany do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 49 b ust. 1 ww. ustawy. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu [...] WINB stwierdził, iż organ powiatowy prawidłowo ustalił kwestie dotyczące zarówno daty realizacji spornego ogrodzenia, jak również zagadnienia związane z koniecznością dokonania uprzedniego zgłoszenia zamiaru realizacji spornego ogrodzenia oraz zastosował w postępowaniu właściwe przepisy prawa materialnego. Pozostałe argumenty skarżących pozostają zdaniem [...] WINB bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu Skargi na decyzję [...] WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. P., E. P. i J. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 8 kpa, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz naruszenie art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. - wnieśli o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o zasądzenie na kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że ogrodzenie z blachy, którego rozbiórkę nakazał organ, jest drugim ogrodzeniem od drogi po ogrodzeniu z siatki, więc nakazowi legalizacji podlegać mogło co najwyżej ogrodzenie od strony drogi, a nie ogrodzenie od strony ogrodzenia od drogi. Wskazali na błędne ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego oraz na błędy proceduralne w toku postępowania tj. zaniedbania w zakresie powiadamiania stron postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm), Sąd zarządził połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1118/15 ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 1120/15 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia bowiem mogły być objęte jedną skargą. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie była decyzja [...] WINB, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję PINB, którą organ ten – na podstawie art. 49 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - nakazał E. i B.P.rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] obr. [...] w M., znajdującego się od strony ul. [...] (dz. ew. nr [...] obr. [...]) tj. od granicy działki [...] z działką nr ew. [...] do granicy działki nr [...] z działką ew. nr [...] obr. [...], wybudowanego bez dokonania zgłoszenia o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Na wstępie należy wskazać, iż działka nr [...] stanowi współwłasność: E. i B. P. (udział w wysokości 55/100), J. M. (20/100), W. P.-O. (2/20), L. P. (2/20) i P. G. (1/20). Niniejsze postępowanie dotyczy jedynie odcinka ogrodzenia znajdującego się od strony ul. [...] tj. od granicy z dz. ew. nr [...] do granicy z działką [...]. Jak ustalił organ I instancji i co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji (protokół oględzin z dnia 4 listopada 2004 r., pismo L. P. z dnia 2009 r., protokół z dnia 15 maja 2007 r. zawierający zeznania biegłego w postępowaniu sądowym o zniesienie współwłasności oraz protokół oględzin z 25 czerwca 2014 r.) budowa przedmiotowego ogrodzenia została zakończona w 2009 r. Wobec faktu, iż w tym czasie tę część nieruchomości użytkowali jedynie E. i B. P., to ich należało uznać za inwestorów tego ogrodzenia. Powyższe ustalenia uzasadniają zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przystępując do wyjaśnienia wątpliwości prawnych występujących w niniejszej sprawie, przede wszystkim wskazać trzeba, że jak stanowi art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzeń - co do zasady - została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w ograniczonym zakresie została poddana reżimowi zgłoszenia. W art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca nałożył bowiem na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń usytuowanych od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Przedmiotowe ogrodzenie posiada wysokość wyższą niż 2,20 m (jak organ ustalił wynosi – 2,38 m), a nadto znajduje się od strony drogi publicznej - gminnej ul. [...]. W związku z tym jego budowa powinna być zgłoszona do S.W.. Niedokonanie zgłoszenia w przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - jeżeli zrealizowane ogrodzenie lub jego część stanowi obiekt budowlany - skutkuje obowiązkiem wszczęcia przez właściwy organ procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 b cyt. ustawy. Realizacja ogrodzenia działki zabudowanej nie jest bowiem tożsama z wykonaniem ogrodzenia na działce niezabudowanej. W ostatniej z ww. sytuacji powstaje bowiem obiekt budowlany (budowla), o jakim mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, natomiast ogrodzenie działki już zabudowanej stanowi urządzenie techniczne, związane z istniejącymi na tej działce zabudowaniami, do którego zastosowanie znajduje odrębny tryb legalizacyjny wymieniony w art. 50 i 51 cyt. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/07, wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1709/08). Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że przedmiotowego ogrodzenia nie można uznać za urządzenia techniczne związane z budynkiem. Działka nr [...], mimo iż faktycznie jest użytkowana w części od strony ul. [...] przez E. i B. P. jako "część rekreacyjna nieruchomości", to jednak nie znajduje się na terenie objętym inwestycją polegającą na budowie budynku mieszkalnego E. i B.P.. Tym samym realizacja ogrodzenia wymagała w świetle ww. art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia odpowiedniemu organowi czego nie dokonano. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego obu instancji słusznie uznały, iż w sprawie winny znaleźć tryb określony w art. 49b ustawy Prawo budowlane, który dotyczy budowy obiektu budowlanego bez stosownego zgłoszenia. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. wydanym na podstawie art. 49b ust 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów o których mowa w art. 49b ust 2 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlanego. Mimo upływu terminu inwestorzy nie przedłożyli wymienionych w postanowieniu dokumentów co w świetle art. 49b ust 3 ustawy Prawo budowlane nakładało na ten organ obowiązek wydania decyzji o której mowa w art. 49b ust. 1 ww. ustawy tj. o rozbiórce przedmiotowego ogrodzenia. Obowiązek rozbiórki został nałożony na inwestorów. Takie rozstrzygnięcie Sąd uznał za prawidłowe. Odnosząc do się argumentów skargi należy podkreślić, iż przesłanką do zalegalizowania przedmiotowego obiektu - w postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego było przedłożenie określonych postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. dokumentów oraz następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej. W przypadku niewykonania chociażby jednego z ww. obowiązków, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany przepisami prawa do nakazania rozbiórki obiektu. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Organ przeprowadził postępowanie w zakresie ustalenia daty powstania przedmiotowego ogrodzenia oraz wyczerpująco wyjaśnił dokonane ustalenia. Wskazać należy, że zarzut błędnego wskazania przez organ ogrodzenia podlegającego rozbiórce, skarżący podniósł dopiero w skardze do sądu. Z akt sprawy, a przede wszystkim z protokołu z ostatnich oględzin przeprowadzonych w dniu 25 czerwca 2014 r. wyraźnie wynika, że ogrodzenie zbudowane zostało z blachy falistej. Podczas oględzin obecna była O. P.-M. – w ówczesnym czasie pełnomocnik skarżących, która nie podważyła poczynionych ustaleń. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez "wielokrotne zaniedbania prawidłowego powiadamiania stron postępowania". Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach, strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. winna wskazać, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a także, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazali o jakie konkretnie czynności chodzi. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.