VII SA/Wa 112/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Protokolant st.sekr.sąd Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę VII SA/Wa 112/17 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania T. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016r umarzającej w całości postępowanie wszczęte na wniosek T. G. w sprawie legalności budowy napowietrznej linii przesyłowej wysokiego napięcia relacji [...] (słup przelotowy nr [...]), usytuowanej na terenie działki o nr ewid. [...]/[...] obręb [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: T. G. wnioskiem z dnia [...].02.2015 r. wystąpił "o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia zaistnienia samowoli budowlanej przy realizacji w latach 1966-1969 oraz przy remoncie i przebudowie w 2014 r. linii przesyłowej wysokiego napięcia [...] – [...] przebiegającej przez należącą do wnioskodawcy działkę nr [...]/[...] obręb [...] gm. [...] ( słup przelotowy nr [...] )". Na wniosek T. G. organ wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy linii przesyłowej wysokiego napięcia relacji [...] – [...]. W trakcie oględzin zarządca linii wysokiego napięcia, [...], przedstawił kopię decyzji nr [...]/[...] znak: [...] z dnia [...] stycznia 1966r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] [...], akceptującej lokalizację szczegółową na przebieg sieci elektroenergetycznej 220 kV na odcinku [...] — [...] . Wskazana w decyzji trasa [...] – [...] jest fragmentem sieci elektroenergetycznej 220 kV [...] – [...], odebranej protokołem z dnia [...] września 1969r. Protokół odbioru obejmował stanowiska słupów przelotowych od nr [...] do nr [...]. Organ ustalił również, że przeprowadzone w 2014r. prace polegające na wzmocnieniu, uzupełnieniu i wymianie uszkodzonych elementów linii elektroenergetycznej (między innymi jak ustalono w wyniku kontroli: prace polegające na wymianie wyeksploatowanego przewodu odgromowego) mieszczą się w zakresie użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, a co za tym idzie nie stanowią robót budowlanych i nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Prace te zostały zakwalifikowane jako bieżąca konserwacja i wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a obiekt znajduje się w dobrym stanie technicznym. Sprawa tych robót budowlanych została rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] marca 2015r wydaną przez [...] WINB oraz decyzją GINB z dnia [...] sierpnia 2015r, znak: [...]. W toku postępowania [...] WINB przeprowadził analizę udostępnionych i pozyskanych dokumentów archiwalnych takich jak: protokoły (w tym protokoły odbioru), dokumentacja geodezyjna i inne pisma dotyczące przedmiotowej linii energetycznej. W celu ich zgromadzenia uprzednio podjęto szereg czynności wyjaśniających w drodze korespondencji z podmiotami będącymi pośrednio lub bezpośrednio związanymi ze sprawą. W szczególności na pismo z dnia [...] kwietnia 2015r. skierowane do [...] Operator Oddział [...] [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego otrzymał odpowiedź o treści potwierdzającej przekazanie dokumentów do [...] oraz otrzymał kserokopię protokołu z dnia [...] lipca 1993r. z prac komisji ds. przekazania - przejęcia linii i stacji najwyższych napięć. W punkcie [...] treści protokołu widnieje zapis o wykazie (zał. nr [...]) dokumentacji prawnej, technicznej i eksploatacyjnej przekazywanych obiektów. W wykazie tym, w dziale III pkt. 1 linia elektroenergetyczna 220 kV [...] – [...], widnieje zapis o dokumentacji prawnej zawierającej m.in. pozwolenie na budowę i uzgodnienia, które zostały opisane w dalszej części działu III na str. 4. Jednocześnie mimo usilnych poszukiwaniach nie odnaleziono powyższych dokumentów. Poza tym w protokole m.in. jest mowa o przejęciu majątkowym i wpisem do rejestru handlowego linii energetycznej. W związku z powyższym [...] WINB podjął działania w celu odszukania dokumentów dotyczących udzielonego pozwolenia na budowę. Przy czym na pismo z dnia [...] kwietnia 2015r. skierowane do [...]Oddział [...] [...]. oraz na pismo z dnia [...] kwietnia 2015r. skierowane do Archiwum Państwowego w [...] [...]., pismo z dnia [...] kwietnia 2015r. skierowane do Archiwum Państwowego w [...] [...], pismo z dnia [...] kwietnia 2015r. skierowane do Miasta [...] [...]., pismo z dnia [...] kwietnia 2015r. skierowane do Starostwa Powiatowego w [...] oraz na pismo z dnia [...] lipca 2015r. skierowane do [...] w [...], otrzymano jednakowe odpowiedzi o braku posiadania dokumentacji potwierdzających wypełnienie ówczesnych wymogów prawa budowlanego w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę. W wyniku wizyty w dniu [...] maja 2016r. w Archiwum Państwowym w [...] [...]. pracownika organu pozyskano następujące dokumenty dotyczące budowy przedmiotowej linii energetycznej: (1) pismo Zakładów Energetycznych [...] [...]. z dnia [...] września 1966r. skierowane do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w sprawie przekazania odpisów pism - oraz wykazy właścicieli gruntów dla gromad: [...], [...], [...] - w celu powiadomienia właścicieli o planowanej inwestycji; (2) zaświadczenie Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w. [...] stwierdzające, że pracownik Biura Projektów Energetycznych "[...]" w [...] zapoznał i wskazał w terenie delegatowi Obywatelowi [...] przebieg projektowanej trasy [...] – [...] w partii przebiegającej przez teren tutejszej gromady; (3) dokument - szczegółowy wykaz właścicieli gruntów wzdłuż wskazanego przebiegu trasy, który został sporządzony i potwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej i plany sytuacyjne z wytyczonym przebiegiem trasy [...] – [...]. W toku dalszego postępowania tutejszy organ otrzymał w dniu [...] sierpnia 2016r. od pełnomocnika właściciela linii energetycznej kopie dokumentów, które potwierdzają legalność budowy linii elektroenergetycznej zgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą Prawo budowlane, zgodnie z którą wydanie pozwolenia na budowę możliwe było po uprzednim przedłożeniu przez inwestora prawa realizacji inwestycji zwanego decyzją lokalizacyjną. I tak w szczególności pismem z dnia [...] czerwca 1967r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] pozytywnie zaopiniowało budowę linii energetycznej o mocy 220 KV na trasie [...] – [...] [...]. Wydane zostało również "Zaświadczenie lokalizacji ogólnej" nr 400 z dnia [...] marca 1967r. przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów - Zespół Gospodarki Terenowej. Mając na względzie opisane wyżej ustalenia [...] WINB stwierdził, że bezsporne jest, iż przedmiotowa linia energetyczna została wybudowana w latach 1966-1969, a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia [...] stycznia 1961r. Prawo budowlane. W ustawie tej brak było przepisu, obowiązującego w aktualnym wówczas stanie prawnym, nakładającego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów, w tym między innymi decyzji dotyczących obiektu (obecnie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane). Przy czym tutejszy organ dołożył wszelkich starań by spełnić obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w celu odnalezienia dokumentu pozwolenia na budowę rozpatrywanej linii energetycznej. Nieuprawnione jest domniemywanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożności ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1705/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2013r. sygn. akt IV SA/Po 30/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Kr 275/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 listopada 201 lr. sygn. akt II SA/Ke 667/2011). Nie można bowiem wyciągać negatywnych konsekwencji prawnych wobec inwestora obiektu bądź jego następcy prawnego w związku z nieposiadaniem, a ściślej mówiąc, nieprzedłożeniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie był on zobowiązany przepisem prawa do przechowywania takiego dokumentu. Jednocześnie [...] WINB wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy w postaci kopii dokumentów dotyczących budowy przedmiotowej linii energetycznej wskazuje, że inwestor wypełniał obowiązki wynikające z art. 13 ust. 1 obowiązującej w okresie budowy ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane. Bez wątpienia zaś z dokumentów będących w posiadaniu organu wynika, że założenia inwestycji były zatwierdzane przez właściwe organy nadrzędne. Uzyskano również prawo do realizacji inwestycji w terenie, sprawowano nad nią nadzór oraz dokonano odbioru końcowego po realizacji robót. W zaistniałej sytuacji [...] WINB stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co skutkowało umorzeniem postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie jako wyczerpujące i nie dostrzegł możliwości jego uzupełnienia. Wyjaśnił, że jakkolwiek w wyniku postępowania wyjaśniającego nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednakże pozyskane dokumenty wskazują, że budowę spornej linii poprzedzały określone czynności urzędowe, m.in. z zakresu lokalizacji inwestycji. W ocenie GINB ustalony stan faktyczny sprawy uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie legalności budowy przedmiotowej napowietrznej linii przesyłowej wysokiego napięcia. Takie rozstrzygnięcie uwzględnia zarówno poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, jak i przedmiot żądania T. G. oraz zakres posiadanego przez niego interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym linii przesyłowej wysokiego napięcia relacji [...]-[...]. Odnosząc się do zarzutu T. G., że umorzenie postępowania rażąco narusza przepisy prawa procesowego, a postępowanie nie jest bezprzedmiotowe (m.in. "Skoro istnieje przedmiot postępowania i istnieje strona postępowania organ powinien zbadać sprawę merytorycznie (...)"GINB powołując się na pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 22.05.2014 r., sygn. akt II SA/Kr 235/14 stwierdził, że kontrola legalności budowy z przepisami prawa wymaga m.in. zbadania zgodności parametrów obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym. W sytuacji, gdy w aktach postępowania administracyjnego brak decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zatwierdzonego projektu budowlanego, nie istnieje wzorzec kontroli, której można by poddać zrealizowany obiekt budowlany. Skoro więc w sprawie brak jest wzorca kontroli legalności, jakim na gruncie przepisów prawa budowlanego jest decyzja o pozwoleniu na budowę, zasadnym jest uznanie braku podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Postępowanie administracyjne ma bowiem na celu doprowadzenie do takiego rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, która skonkretyzuje podmiotowo i przedmiotowo, a więc w odniesieniu do konkretnej osoby (podmiotu - np. inwestora), jak też w sprawie konkretnej przedmiotowo (np. o legalizację obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę) uprawnienia i obowiązki wyprowadzone z przepisów obowiązującego w dacie orzekania (rozstrzygania sprawy) prawa materialnego. W przypadku, gdy zachodzą przeszkody do tego, aby takie prawa i obowiązki określić w odniesieniu do konkretnego podmiotu, dochodzi do bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji braku możliwości wydania merytorycznej decyzji orzekającej o tych prawach i obowiązkach. Bez znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają również zarzuty odnoszące się do treści księgi wieczystej dla działki o nr ewid, gr. [...]/[...] obręb [...]. Zapisy zawarte w powyższej księdze wieczystej w żaden sposób nie przesądzają, że budowa napowietrznej linii przesyłowej wysokiego miała miejsce bez pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. G.. Zdaniem skarżącego organ rażąco naruszył art. 138 § 1 kpa podtrzymując oczywiście błędną decyzję organu I instancji, wydaną z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 kpa. Skoro obiekt budowlany istnieje i skoro jest użytkowany stwarzając realne zagrożenie życia i zdrowia osób pracujących pod tym obiektem w tym skarżącego, a decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu nie ma w obiegu prawnym, to obowiązkiem organu I instancji jest wszczęcie postępowania naprawczego. Z rażącym naruszeniem art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zapisom w Księdze Wieczystej, które są dowodem wskazanym w art. 76 § 1 kpa na okoliczność, iż inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania terenem dz. nr [...]/[...] na cele budowlane, a zatem nie mógł uzyskać ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego zapisy w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...]/[...] przesądzają, iż inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania terenem, a zatem przesądzają, iż ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej linii przesyłowej, w zakresie tej działki, wydać nie było można. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Kontroli sądu poddana została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016r, którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016r umarzającą postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego w sprawie legalności budowy napowietrznej linii przesyłowej wysokiego napięcia relacji [...]-[...]. T. G. wnioskiem z dnia [...].02.2015 r. wystąpił "o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia zaistnienia samowoli budowlanej przy realizacji w latach 1966-1969 oraz przy remoncie i przebudowie w 2014 r. linii przesyłowej wysokiego napięcia [...] – [...] Wielki przebiegającej przez należącą do wnioskodawcy działkę nr [...]/[...] obręb [...] gm. [...] ( słup przelotowy nr [...] )". W ocenie sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 105 § 1 k.p.a. i umorzył wszczęte postępowanie po ustaleniu, że kwestionowana linia przesyłowa wysokiego napięcia została wybudowana legalnie. Jakkolwiek w wyniku postępowania wyjaśniającego nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak zgromadzony materiał dowodowy w postaci kopii dokumentów dotyczących budowy przedmiotowej linii energetycznej wskazuje, że inwestor taką decyzję uzyskał. Po ustaleniu więc, że nie doszło do samowoli budowlanej i uwzględniając żądanie skarżącego dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia zaistnienia samowoli budowlanej brak było podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W tej sytuacji umorzenie prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego było prawidłowe. Przedmiotowa linia energetyczna została wybudowana w latach 1966-1969 pod rządami ustawy z dnia [...] stycznia 1961r. Prawo budowlane. W ustawie tej brak było przepisu nakładającego na inwestora i organ obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów dotyczących budowy, w tym między innymi decyzji o pozwoleniu na budowę. Nieposiadanie przez właściciela linii energetycznej decyzji o pozwoleniu na budowę i brak możliwości jej odnalezienia nie pozwala na automatyczne przyjęcie, że linia została wybudowana bez pozwolenia na budowę. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1705/11 ). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego próbował odnaleźć decyzję o pozwoleniu na budowę zwracając się w tym celu do Archiwum Państwowego w [...] [...] i Archiwum Państwowego w [...] [...] oraz do Starostwa Powiatowego w [...] skąd otrzymał jednakowe odpowiedzi o braku posiadania wskazanej dokumentacji. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzyskał kopię decyzji nr [...]/[...] z dnia [...] stycznia 1966r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] [...], akceptującej lokalizację szczegółową na przebieg sieci elektroenergetycznej 220 kV na odcinku [...] — [...] [...]. Wskazana w decyzji trasa [...] jest fragmentem sieci elektroenergetycznej 220 kV [...] – [...], odebranej protokołem z dnia [...] września 1969r. Protokół odbioru obejmował stanowiska słupów przelotowych od nr [...] do nr [...]. Otrzymał też kserokopię protokołu z dnia [...] lipca 1993r. z prac komisji ds. przekazania - przejęcia linii i stacji najwyższych napięć. W punkcie 4 treści protokołu widnieje zapis o wykazie (zał. nr 4) dokumentacji prawnej, technicznej i eksploatacyjnej przekazywanych obiektów. W wykazie tym, w dziale III pkt. 1 linia elektroenergetyczna 220 kV [...] – [...], widnieje zapis o dokumentacji prawnej zawierającej m.in. pozwolenie na budowę i uzgodnienia, które zostały opisane w dalszej części działu III na str. 4. W dniu [...] maja 2016r. pracownik organu I instancji udał się do Archiwum Państwowego w [...] [...] i otrzymał dokumenty dotyczące budowy przedmiotowej linii energetycznej: (1) pismo Zakładów Energetycznych [...] [...]. z dnia [...] września 1966r. skierowane do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] – [...] Rolnictwa i Leśnictwa w sprawie przekazania odpisów pism - oraz wykazy właścicieli gruntów dla gromad: [...], [...], [...] - w celu powiadomienia właścicieli o planowanej inwestycji; (2) zaświadczenie Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w. [...] stwierdzające, że pracownik Biura Projektów Energetycznych "[...]" w [...] zapoznał i wskazał w terenie delegatowi Obywatelowi S. przebieg projektowanej trasy [...] – [...] w partii przebiegającej przez teren tutejszej gromady; (3) dokument - szczegółowy wykaz właścicieli gruntów wzdłuż wskazanego przebiegu trasy, który został sporządzony i potwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej i plany sytuacyjne z wytyczonym przebiegiem trasy [...] – [...]. W aktach sprawy znajduje się również pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] z dnia [...] czerwca 1967r. pozytywnie opiniujące budowę linii energetycznej o mocy 220 KV na trasie [...] – [...] [...]. Wydane zostało też "Zaświadczenie lokalizacji ogólnej" nr 400 z dnia [...] marca 1967r. przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów - Zespół Gospodarki Terenowej. Z dokumentów uzyskanych przez organ wynika, że założenia inwestycji były zatwierdzane przez właściwe organy nadrzędne. Uzyskano również prawo do realizacji inwestycji w terenie, sprawowano nad nią nadzór oraz dokonano odbioru końcowego po realizacji robót. Skarżący powołuje się na treść księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości działki nr [...]/[...] na której znajduje się słup przelotowy nr [...] wskazując, iż nie ujawniono w niej zapisów o prawie inwestora do tego terenu. Wskazywana przez skarżącego okoliczność nie świadczy o popełnionej przez inwestora samowoli budowlanej skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budowa przedmiotowej linii energetycznej była realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sprawy dotyczące roszczeń w zakresie prawa własności w związku z istnieniem przedmiotowej linii energetycznej mają charakter cywilny i do ich rozstrzygania właściwe są sądy powszechne. Prawidłowe rozstrzygnięcie organów i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.