VII SA/Wa 1121/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. (...) w W na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2006 r. znak (...) w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody (...) na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. (...) w W kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. decyzją z dnia (...) listopada 2005r. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o stroju (...)– umorzył postępowanie w sprawie budowy III etapu ogrodzenia terenu osiedla od strony ul. (...) objętej zgłoszeniem Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej (...)W. ul. (...) 14. Organ I instancji wyjaśnił, iż (...) września 2000r. Burmistrz Gminy nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentów w terminie do (...) listopada 2000r., a w dniu (...) grudnia 2002r. zgłosił sprzeciw w ww. sprawie i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda (...) umorzył postępowanie organu I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2001r. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania inwestora, Wojewoda (...)i decyzją z dnia (...) stycznia 2005r. uchylił decyzję z dnia (...) grudnia 2000r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu Prezydent (...) umorzył postępowanie w uzasadnieniu wskazując, że niewniesienie sprzeciwu przez organ I instancji w ustawowym terminie stanowi formę rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Decyzja niniejsza uchylona została decyzją Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2005r. i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownej analizy akt sprawy stwierdzono, iż z uwagi na upływ 30- dniowego terminu na wniesienie ewentualnego sprzeciwu przez organ I instancji brak jest podstaw prawnych do wydania postanowienia w oparciu o art. 30 ust. 2 jak i decyzji o której mowa w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Powyższe stanowiło, w opinii organu, o bezprzedmiotowości postępowania. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2006r. działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (D.U. z 2000r. nr 98 poz. 1071) po rozpatrzeniu odwołania (...) Spółdzielni Mieszkaniowej (...) uchylił decyzję Prezydenta (...) z dnia (...) listopada 2005r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie brak jest oświadczenia (...) Spółdzielni Mieszkaniowej (...) o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pomimo, iż art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wyraźnie wskazuje, iż do zgłoszenia należy dołączyć przedmiotowe oświadczenie. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji winien w drodze postanowienia nałożyć na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów. W opinii organu II instancji nie dołączona została również do akt sprawy uchwała Rady Gminy W. (...) z dnia (...) października 2000r. na którą powołuje się odwołujący wskazując, iż ul. (...) jest drogą publiczną. Skargę na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa ul. (...) w W. wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa powstała wydzielając się z (...) Spółdzielni Mieszkaniowej (...) na podstawie ustawy o własności lokali. Obecnie obowiązujące Prawo budowlane stanowi, iż zgłoszeniu podlegają jedynie ogrodzenia przekraczające wysokość 2,20m, planowana budowa ogrodzenia nieruchomości przy ul. (...) nie przekracza 1,90 m stąd też, w ocenie skarżącej, postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Strona skarżąca podała również, iż uchwała z dnia 27 października 2000r. Rady Gminy (...) zaliczająca ulicę (...) do kategorii dróg gminnych została uchylona. Planowane ogrodzenie osiedla jest zgodne z przebiegiem wyrysów działek określonych w akcie notarialnym, z wypisem w księdze wieczystej, w rejestrze gruntów, a także zgodne z poszczególnymi aktami notarialnymi mieszkańców, którzy za drogę będącą częścią wspólną nieruchomości płacą podatek od nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...)i podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji wydanej przez Wojewodę (...) stanowił art. 138 § 2 k.p.a. w oparciu, o który organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Na wstępie rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż warunkiem koniecznym dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, jest stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienie go w terminie. Organ odwoławczy winien przede wszystkim bezspornie ustalić, iż wnoszący odwołanie jest stroną postępowania odwoławczego. W przeciwnym wypadku postępowanie odwoławcze zakończyć się musi wydaniem decyzji na podstawie art. 138 pkt. 3 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy umorzy postępowanie odwoławcze, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce, gdy strona cofnie odwołanie lub jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy powinien jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości wykazać czy wnoszący odwołanie od decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) listopada 2005r. posiada przymiot strony. Pojęcie strony bowiem jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu odróżnić trzeba interes faktyczny, czyli stan, w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984r. I SA 1748/83). Nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie podkreśla się, że musi on mieć postać kwalifikowaną. Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Kwestia czy strona odwołująca się posiada przymiot strony w danym postępowaniu może zostać zweryfikowana tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie strony nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa (zob. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r. OPS 16/98, ONSA 1999/4 poz. 119). Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W przypadku pozytywnego ustalenia przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym, Wojewoda (...) rozpatrując sprawę i działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. winien wykazać, czy rozstrzygniecie sprawy wymagało uprzedniego postępowania wyjaśniającego. O ile bowiem, w ocenie organu II instancji postępowanie dowodowe jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają ocenie odmiennej od już dokonanej, to rzeczą organu odwoławczego jest danie temu wyrazu poprzez szczegółowe odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Ponadto zauważyć należy, iż objęta skargą decyzja wydana przez organ odwoławczy nie zawiera elementów uzasadnienia, o jakich mówi przepis art. 107 § 3 k.p.a.. Organ nie odniósł się bowiem do przyczyn dla których uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 k.p.a., ani też nie wskazał przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., co winno znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wojewoda (...) nie odniósł się w ogóle do kwestii bezprzedmiotowości postępowania, która stanowiła główną przesłankę rozstrzygnięcia organu I instancji. A mianowicie, czy z uwagi na upływ 30 dniowego terminu na wniesienie ewentualnego sprzeciwu przez organ I brak jest podstaw prawnych do wydania postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 oraz decyzji na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, co skutkowało bezprzedmiotowością postępowania. Decyzja wydana przez Wojewodę (...) w toku postępowania odwoławczego, wydana została z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11). Równocześnie powinno ono umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. "Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji" (wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II SA 96/98). Niepodjęcie przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego. Brak takich ustaleń wyłącza możliwość oceny legalności ( zgodności z prawem ) zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).