VII SA/Wa 1121/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R. T. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania R. T. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę J. i R.N. oraz J. i K.S. dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego na działkach [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] położonych przy ul. G. w O., uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wspomnianego zamierzenia budowlanego. Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 9 marca 2006 r. J. i R. N. oraz J. i K. S. zwrócili się do Prezydenta Miasta O. o wydanie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego przy ul. G. w O. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Prezydent Miasta O. wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w dokumentach złożonych do wniosku o pozwolenie na budowę, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. O powyższej decyzji odwołanie złożył R. T. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2094/05 uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego przy ul. G. w O. Pismem z dnia 15 stycznia 2007 r. J. i R. N. oraz J. i K. S. wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania ze względu na uprawomocnienie się powyższego wyroku. Do wniosku dołączyli kopię prawomocnego wyroku Sądu oraz decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] listopada 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...] ,[...], [...], [...], [...], [...] [...] położonych przy ul. G. w O. i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. utrzymującą powyższą decyzję w mocy. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewoda [...] podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Rozpatrując odwołanie R. T. Wojewoda [...] ustalił, że inwestor spełnił warunki wymagane w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę stosownie do treści art. 32, art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stwierdził, że do wniosku o pozwolenie na budowę załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] lipca 2005 r. o warunkach zabudowy. Wskazał, że wprawdzie przedmiotowa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego cytowanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 r., jednakże przy piśmie z dnia 15 stycznia 2007 r. inwestor przedłożył nową decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wojewoda [...] podniósł, iż działanie organu orzekającego w niniejszej sprawie zostało zawężone do prostego zestawienia projektu budowlanego dla wspomnianej inwestycji z warunkami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i ustaleniu czy projekt budowlany spełnia warunki zawarte w tej decyzji. W rezultacie tego zestawienia i w świetle art. 35 Prawa budowlanego organ stwierdził zgodność przedstawionego projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami ww. decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. oraz przepisami techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie i sprawdzenie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Odnosząc się natomiast do zarzutów R. T. zawartych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, iż nie dotyczą one decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz odnoszą się do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zaznaczył, że do właściwości organu wojewódzkiego administracji architektoniczno-budowlanej nie należy wydawanie opinii w zakresie zadań nie objętych jego kompetencją, tym niemniej przytoczył obszernie ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów kpa, w tym art. 10 poprzez pozbawienie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu oraz przepisów § 8 i § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). W obszernym uzasadnieniu skargi R. T. zarzucił, iż organ odwoławczy rozpatrując wniesione przez skarżącego odwołanie nie rozpoznał merytorycznie podniesionych zarzutów. Podniósł, że na skutek wydania zaskarżonej decyzji wniesione odwołanie zostało jedynie pozornie uwzględnione. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, gdyż niedopuszczalna jest sytuacja, w której ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana w dniu [...] stycznia 2007 r., natomiast projekt architektoniczno-budowlany, który może być opracowany wyłącznie na podstawie takiej decyzji został sporządzony w lutym 2006 r., a zatem został przygotowany prawie rok wcześniej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego odzwierciedlająca normę zawartą w art. 78 Konstytucji jest reguła dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 kpa, z której wynika prawo odwołania się strony od każdej decyzji nieostatecznej. Zasada dwuinstancyjności oznacza możliwość dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym, zaś granice rozpoznania wyznacza rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję -umarza postępowanie pierwszej instancji. Należy zaznaczyć, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylającego decyzję pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku wspomnianej tożsamości sprawy i wszystkich jej elementów faktycznych i prawnych w świetle bezspornie ustalonego stanu faktycznego i właściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Obowiązek dokładnego zbadania sprawy i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczy przede wszystkim organu pierwszej instancji. W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części nie może orzekać merytorycznie co do istoty, lecz zobowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy stwierdzi w toku postępowania odwoławczego, iż decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa i nastąpiły zupełnie nowe okoliczności faktyczne mające fundamentalne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy nie może pominąć organu I instancji w toku orzekania w oparciu o nowy stan faktyczny ograniczając się wyłącznie do wyeliminowania zaskarżonej decyzji, gdyż stanowi to naruszenie uprawnienia strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę J. i R. N. oraz J. i K. S. dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego na działkach [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] położonych przy ul. G. w O., wydanej m. in. w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, która została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006r., a następnie orzekł co do istoty w oparciu o zupełnie nową decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W rezultacie powstała sytuacja, w której sprawa zgodności przedstawionego projektu planowanej inwestycji z ustaleniami zawartymi w nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy, będąca podstawą udzielenia pozwolenia na budowę była badana wyłącznie przez Wojewodę [...] z pominięciem Prezydenta Miasta O. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Dlatego ta zgodność ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę, co w niniejszej sprawie ma szczególne znaczenie w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 r. Nie ulega jednakże wątpliwości, że ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zostać dokonana w pierwszej kolejności przez organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji. Tymczasem Wojewoda [...] dysponując nową decyzją o warunkach zabudowy dokonał przedmiotowej oceny wyłącznie w jednej instancji, pomijając zupełnie Prezydenta Miasta O. w tym postępowaniu. W konsekwencji powstała sytuacja, w której R. T. będąc niezadowolony z wyniku przeprowadzonego badania zgodności projektu budowlanego z decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie mógł już odwołać się od tej decyzji, gdyż stała się ona ostateczna. Wojewoda [...] naruszył w ten sposób zarówno przepis art. 15 kpa, jak i art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ drugiej instancji może - w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa - uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istoty, pod warunkiem jednak, że występuje tożsamość sprawy administracyjnej, co do której organy podejmują decyzję i wszystkich występujących w niej elementów stanu faktycznego i prawnego. Jeżeli zatem organ drugiej instancji stwierdza - jak w niniejszej sprawie - że stan faktyczny uległ tak istotnym zmianom, iż konieczna jest powtórna weryfikacja zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zobowiązany jest do przekazania sprawy organowi I instancji w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Prawidłowość całego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy architektoniczno-budowlane i wydanej w jego wyniku decyzji wymaga bowiem przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności projektu z zupełnie nową decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.