VII SA/Wa 1121/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze sprzeciwu M. S.K.A. z siedzibą w W. od postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2026 r. nr 366/2026 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala sprzeciw Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z 30 marca 2026 r. Nr 366/2026 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej w P., reprezentowanej przez r.pr. L. Z. (dalej: "Spółdzielnia"), na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] listopada 2025 r. – uchylił to postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji MWINB wyjaśnił w uzasadnieniu, że 28 listopada 2024 r. do PINB wpłynęło pismo Starostwa Powiatowego w P. dotyczące legalności parkingu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w P. . Zawiadomieniem z 28 lutego 2025 r. poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności i prawidłowości realizacji ww. parkingu. Tego samego dnia PINB zwrócił się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o udostępnienie zdjęć lotniczych dotyczących ww. inwestycji wykonanych w 1988-1990, oraz 2005-2014 r. Ponadto pismami z tej samej daty zwrócono się do Urzędu Miasta P. z zapytaniem, czy w zasobach urzędu znajdują się dokumenty dotyczące legalności przedmiotowego parkingu oraz wezwano Spółdzielnię m.in. do określenia czasu jego realizacji: 17 marca 2025 r. wpłynęło pismo Urzędu Miejskiego w P. , w którym wskazano, iż w zasobach urzędu nie odnaleziono dokumentów potwierdzających legalność w/w parkingu. 19 marca 2025 r. przesłano dokumenty dotyczące ww. inwestycji w tym m.in. protokół końcowego odbioru technicznego robót dotyczących wykonania parkingu przy budynku mieszkalnym z 17 kwietnia 2007r. 30 czerwca 2025 r. przeprowadzono oględziny parkingu. Z protokołu w/w czynności wynika, że: "Na ww. nieruchomości usytuowany Jest parking dla samochodów osobowych przynależnych do bloku nr [...] przy ul. P. . Wyznaczone jest 16 miejsc parkingowych wraz z miejscem dla niepełnosprawnych (miejsce wymalowane i oznaczone). Część parkingu od strony wschodniej obejmujące około 5 miejsc parkingowych łącznie z miejscem dla osoby niepełnosprawnej ma nawierzchnię o innej strukturze niż pozostała część parkingu tj. 12 miejsc parkingowych, co może wskazywać na realizację w późniejszym terminie niż pozostała część zachodnia (...)". 11 lipca 2025 r. PINB wezwał Spółdzielnię do przedłożenia pozwolenia na budowę lub rozbudowę tego parkingu oraz zwrócił się do Archiwum Państwowego Oddziału w M. z zapytaniem, czy w zasobach Archiwum znajduje się m.in. decyzja o pozwoleniu na wykonanie parkingu przynależnego do budynku mieszkalnego nr [...] na działce nr ewid. [...] . Odpowiedzi na powyższe wystąpienia udzielono przy pismach, które wpłynęły do organu powiatowego 21 lipca 2025 r. oraz 19 sierpnia 2025 r. Postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2025 r. PINB wstrzymał Spółdzielni prowadzenie robót budowlanych przy realizacji ww. parkingu, oraz poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia wniosku o legalizację obiektu, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w przypadku legalizacji obiektu oraz o zasadach jej obliczania. Zażalenie na to rozstrzygnięcie wniosła Spółdzielnia reprezentowana przez r.pr. L. Z. . MWINB wyjaśnił kompetencje organu zażaleniowego i stwierdził, że jak wynika z akt sprawy na działce nr ewid. [...] w P. usytuowany jest plac postojowy dla samochodów osobowych. Na utwardzonej nieruchomości znajduje się 16 miejsc parkingowych wraz z miejscem dla osób niepełnosprawnych. Obiekt ten bez wątpienia stanowi parking (plac postojowy) składający się z 16 miejsc postojowych, a parkowanie na nim samochodów ma charakter stały. Wątpliwości organu wojewódzkiego nie budził fakt, że przedmiotowa inwestycja stanowi samowolę budowlą. Analiza zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wskazuje, iż realizacja w/w inwestycji nie została poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Brak jest bowiem jakichkolwiek dowodów mogących świadczyć o legalności wykonania obiektu. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu technicznego budynku mieszkalnego nr [...] na Osiedlu Mieszkaniowym " [...] " w P. z 1987 r. wynika, iż projekt realizacji przedmiotowego budynku nie przewidywał wykonania parkingu w jego obecnej lokalizacji. W miejscu, w którym obecnie znajduje się parking według w/w projektu technicznego przewidziany był teren zielony (rys. 1). Jednakże w ocenie MWINB, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, zbyt daleko idące byłoby przyjęcie, (jak uczynił to PINB), że cały obiekt tj. parking składający się z 16 miejsc postojowych winien być przedmiotem postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o art. 48 Pr. bud. Analiza akt sprawy pozwala na przyjęcie, iż sporny parking istniał na przedmiotowej nieruchomości od roku 1988 (oświadczenie P. W. K. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej z 18 marca 2025 r., oświadczenia zawarte w protokole oględzin z 30 czerwca 2025 r.). Z biegiem zaś lat modernizowano go (remontując strukturę powierzchni) oraz powiększano, realizując tym samym dodatkowe miejsca parkingowe. Na powyższe wskazują zarówno znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze, fotografie z serwisu mapy.geoportal.gov.pl jak i oświadczenia zawarte w protokole oględzin przeprowadzonych przez PINB 30 czerwca 2025 r. W protokole oględzin wskazano bowiem, iż: "część parkingu od strony wschodniej obejmujące około 5 miejsc parkingowych łącznie z miejscem dla osoby niepełnosprawnej ma nawierzchnię o innej strukturze, niż pozostała część parkingu tj. 12 miejsc parkingowych, co może wskazywać na realizację w późniejszym terminie niż pozostała część zachodnia". Analiza materiału dowodowego w tym fotografii z serwisu mapy.geoportal.gov.pl, wskazuje, iż wbrew oświadczeniom przedstawicieli Spółdzielni zawartym w piśmie z 18 marca 2025 r. ok. 2009r. doszło do realizacji dodatkowych miejsc parkingowych. Mając na uwadze powyższe, w ocenie MWINB zasadne jest objęcie odrębnym postępowaniem miejsc parkingowych istniejących na ww. działce od roku 1988. Przepisy uprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z roku 1974 nie zwalniały z obowiązku uzyskania zgody właściwego organu administracyjnego na budowę tego typu inwestycji. Zważając na okoliczności niniejszej sprawy (wykonanie inwestycji samowolnie oraz upływ 20 lat od realizacji), organ powiatowy winien rozważyć zastosowanie w sprawie przepisów art. 49f-49i Pr. bud., dotyczących uproszczonej procedury legalizacyjnej, mając na uwadze, jednakże treść art. 49f ust. 2 ustawy, zgodnie z którym: "W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego". Powoływany art. 103 ust. 2 Pr. bud. stanowi natomiast, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W przypadku zaś pozostałych samowolnie wybudowanych pięciu miejsc postojowych wybudowanych ok. 2009 r. (zdjęcia z serwisu mapy.geoportal.gov.pl) powinno toczyć się odrębne postępowanie legalizacyjne. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego obowiązującymi w dacie powstania inwestycji, realizacja pięciu miejsc parkingowych, była zwolniona z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, aczkolwiek wymagała zgłoszenia odpowiedniemu organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 29 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.). Zważając na powyższe w sprawie powinno zapaść orzeczenie kasatoryjne. Uprawnienie organu zażaleniowego do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest traktowane przez ustawodawcę jako wyjątkowe. Na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uzasadnione jest m.in. koniecznością poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania w postaci uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty jej sprawy indywidualnej. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym, sprawy administracyjnej. Organ zażaleniowy nie może jednak orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny, bowiem zmieniłoby to materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a tym samym tożsamość przedmiotową sprawy, co oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ zażaleniowy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie zażaleniowe jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed Organem niższej instancji. Nie może ono wchodzić w rolę postępowania wyjaśniającego, które jest zobowiązany przeprowadzić organ I instancji z zachowaniem właściwych przepisów prawa materialnego i procesowego (wyrok NSA z 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2086/10). Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 13 kwietnia 2026 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, , zaskarżając je w całości. Postanowieniu MWINB zarzucono naruszenie: "1. przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie Postanowienia PINB oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy nie doszło do ziszczenia się przesłanek do zastosowania przedmiotowego przepisu wobec tego, że Decyzja PINB była prawidłowa, nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz nie zachodzi w niniejszej sprawie konieczność wyjaśnienia zakresu okoliczności, który mógłby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, które to naruszenie jest konsekwencją naruszenia przez Organ II Instancji przepisów wskazanych w punktach 2) i 3) poniżej; 2. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 81a § 2 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej "k.p.a.") poprzez zbadanie w sposób dowolny i wybiórczy materiału dowodowego, w szczególności poprzez: a. nieuwzględnienie okoliczności wynikających z protokołu końcowego odbioru podpisanego pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową w P. a Z. Sp. z o.o. z dnia 17 kwietnia 2007 r., z którego płynie jednoznaczne potwierdzenie, że parking będący przedmiotem postępowania i stanowiący samowolę budowlaną został odebrany przez spółdzielnię od wykonawcy w dniu 17 kwietnia 2007 r., b. oparcie rozstrzygnięcia na oświadczeniach członków Spółdzielni oraz lokatorów budynku zawartych w protokole kontroli robót budowlanych z dnia 30 czerwca 2025 r., którzy jako właściciele i mieszkańcy lokali posadowionych na działce o nr. ewid. [...] w P. niewątpliwie mają interes prawny i faktyczny w ustaleniu, że obiekt budowlany istniał od 1988 r., w tym na oświadczeniu Pana W. K. , który według protokołu kontroli robót budowlanych z dnia 30 czerwca 2025 r. pełni funkcję zastępcy prezesa do spraw technicznych, a zatem złożone przez niego oświadczenie winno być co najwyżej jako twierdzenia strony, a nie jako dowód z zeznań świadka, c. oparcie ustalenia, jakoby część parkingu będącego przedmiotem postępowania istniała co najmniej od 1988 r. na zdjęciach lotniczych i fotografii z serwisu mapy.geoportal.gov.pl, w sytuacji gdy na podstawie przedmiotowych zdjęć co najwyżej możliwe jest ustalenie, że teren ten nie stanowił terenu zielonego tak jak przewidywał to projekt techniczny budynku mieszkalnego nr [...] na Osiedlu Mieszkaniowym "[...]" w P. z 1987 r., co w żadnym razie nie powinno prowadzić do ustalenia, że stanowił on obiekt budowlany, a jedynie że doszło do samowolnej zmiany przeznaczenia terenu, d. uznanie, że w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy nie jest wyczerpujący i wymaga uzupełnienia, w sytuacji gdy Organ I Instancji zebrał wszelkie możliwe dowody w sprawie, e. uznanie, że samowolne wykorzystanie przez mieszkańców części dz. ew. nr [...] w P. stanowiącej tereny zielone jako miejsca do parkowania samochodów jest równoznaczne z powstaniem obiektu budowlanego w postaci parkingu w rozumieniu przepisów Prawa Budowlanego, podczas gdy nawet jeśli . teren ten był utwardzony, to decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu, co w niniejszej sprawie nastąpiło zgodnie protokołem odbioru robót obejmującym "wykonanie parkingu" najwcześniej w dniu 17 kwietnia 2007 r.; 3) art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Organ II Instancji winien był utrzymać w mocy Postanowienie PINB, jako że nie ziściły się przesłanki uprawniające ten Organ do zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.". Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ II Instancji błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia postanowienia PINB w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowa ocena kompletnie zgromadzonego przez organ I Instancji materiału dowodowego powinna doprowadzić do utrzymania w mocy tego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia MWINB wskazano bowiem, że wątpliwości organu wojewódzkiego nie budzi fakt, iż przedmiotowa inwestycja stanowi samowolę budowlaną. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, iż realizacja inwestycji nie została poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Brak jest bowiem jakichkolwiek dowodów mogących świadczyć o legalności obiektu. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu technicznego budynku mieszkalnego nr [...] na Osiedlu Mieszkaniowym [...] " w P. z 1987 r. wynika, iż projekt realizacji przedmiotowego budynku nie przewidywał wykonania parkingu w jego obecnej lokalizacji. W miejscu, w którym obecnie znajduje się parking według w/w projektu technicznego przewidziany był teren zielony (rys. 1)". Nie sposób jednak zgodzić się z dalszą analizą organu II Instancji, w konsekwencji której nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., która zawarta została w uzasadnieniu (str. 3 i 4). To uzasadnienia organu II instancji w odniesieniu do rzekomych błędnych ustaleń PINB, w obliczu zgromadzonego materiału dowodowego, świadczą o przeprowadzeniu przez MWINB całkowicie wybiórczej oceny zgromadzonych dowodów. PINB rzetelnie i wyczerpująco zgromadził materiał dowodowy, podjął bowiem poza dokonaniem oględzin m. in. szereg następujących czynności: - 28 lutego 2025 r. wystąpił do GUGiK z prośbą o udostępnienie zdjęć lotniczych z okresu 1988-1990, 2005-2014 r. i wezwał Spółdzielnię do określenia czasu realizacji parkingu, przedłożenia dowodów świadczących o czasie realizacji ww., obiektu, przedłożenia projektu budowalnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działkach nr ewid. Nr [...] w P. , wskazania kiedy została utwardzona nawierzchnia parkingu praż kiedy zostały wyznaczone miejsca parkingowe, przedłożenia dokumentacji dotyczącej organizacji ruchu dla ww. działki oraz pozwolenia na budowę parkingu na ww. działce. Ponadto, 28 lutego 2025 r. zwrócił się do Urzędu Miasta w P. o udzielenie informacji czy w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta P. znajdują się dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działkach nr ewid. [...] w P. , udzielonego na rzecz Spółdzielni w latach 80-tych. XX wieku, bądź pozwolenia na budowę parkingu zlokalizowanego na ww. działce (przy czym ponawiał wezwanie Spółdzielni do przedłożenia pozwolenia na budowę lub rozbudowę parkingu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, któremu to obowiązkowi spółdzielnia zadość nie uczyniła). 11 lipca 2025 r. zwrócił się z prośbą o udzielenie informacji czy w zasobach Archiwum Państwowego znajdują się dokumenty w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego nr [...] os. M. [...] wraz z dokumentacją projektową i decyzje o pozwoleniu na wykonanie parkingu przynależnego do budynku mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego na nieruchomości. Wobec zaś tak szeroko zakrojonego postępowania dowodowego, zdaniem pełnomocnika skarżącej, nie sposób jest dojść do konstatacji, jakoby organ I Instancji powinien uzupełnić jakiekolwiek dowody w sprawie. Wszelkie możliwe dowody zostały bowiem zebrane przez PINB na skutek zarówno dokonanych oględzin, jak i szeregu zapytań skierowanych do organów administracji publicznej jak i (wielokrotnie) samej Spółdzielni. Na skutek powyższego PINB otrzymał m. in. odpowiedź Spółdzielni, która przedłożyła oświadczenia W. K. (będącego zgodnie z protokołem kontroli robót budowlanych z 30 czerwca 2025 r. zastępcą prezesa do spraw technicznych) co do rzekomego czasu realizacji parkingu, kopię protokołu odbioru i przekazania do użytku budynku z 22 marca 1988 r., i kopię protokołu odbioru technicznego robót polegających na wykonaniu parkingu przy budynku mieszkalnym ul; P. [...] w P. . Co prawda, jak podkreśla MWINB, oświadczenia mieszkańców bloku usytuowanego przy ul. P. [...] w P. wskazują na powstanie parkingu w 1988 r. (którzy niewątpliwie mają jednak interes prawny i faktyczny jako właściciele i mieszkańcy budynku przy. ul. P. [...] w P. ), to dokumentacja budowlana w żaden sposób nie potwierdza powyższego, zaś nawet jeśli teren był faktycznie samowolnie wykorzystywany przez mieszkańców pod miejsca do parkowania, w żaden sposób me konstytuuje to wniosku, jakoby to w 1988 r. powstał parking którego dotyczy niniejsze postępowanie. PINB prawidłowo zauważył w, że oświadczenia lokatorów są rozbieżne w zakresie użytych materiałów, ilości miejsc postojowych, remontów oraz napraw. Sama zaś Spółdzielnia jako strona postępowania przedłożyła dokument w postaci protokołu końcowego odbioru podpisanego pomiędzy Spółdzielnią a Z. Sp. z o.o. z 17 kwietnia 2007 r. z którego płynie jednoznaczne potwierdzenie, że parking będący przedmiotem postępowania i stanowiący samowolę budowlaną został odebrany przez spółdzielnię od wykonawcy 17 kwietnia 2007 r. Protokół wyraźnie wskazuje, że obejmuje on "wykonanie" parkingu przy budynku mieszkalnym. Wobec tego wskazać należy, że nawet jeżeli przed 17 kwietnia 2007 r. część nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie była samowolnie wykorzystywana, jako teren do parkowania samochodów, to sam parking jako obiekt budowlany w rozumieniu Prawa Budowlanego powstał w 2007 r., a nie w 1988 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie kwestia samej technologii wykonania placu postojowego (utwardzenie kruszywem/ żwirem) nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny, że wybudowano obiekt- budowlany, którego wybudowanie - z uwagi na to, że liczy ponad 10 stanowisk postojowych - wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Istotne jest, że w celu stworzenia placu postojowego o liczbie dla ponad 10 stanowisk dokonano ustabilizowania i wyrównania terenu i teren ten faktycznie wykorzystywany był jako samodzielny parking dla ponad 10 pojazdów. W ten sposób zastosowana technologia (utwardzenie) pozwoliła stworzyć plac postojowy dla samochodów, który da się w tym celu faktycznie wykorzystywać i jest w ten sposób faktycznie wykorzystywany. Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 p. bud., zamierzona zrealizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie terenu działki kruszywem w taki sposób, że umożliwia to wykorzystywanie go jako parkingu, stanowi wykonanie placu postojowego, tj. obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 p. bud. (budowli). Tak: wyrok NSA z 14 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1059/22. MWINB swe twierdzenia w głównej mierze opiera na oświadczeniach zawartych w protokole oględzin z 30 czerwca 2025 r., podczas gdy w aktach sprawy znajduje się protokół końcowego odbioru parkingi podpisany pomiędzy Spółdzielnią a . Sp. z o.o. z 17 kwietnia 2007 r. Skoro zaś Spółdzielnia będąca adresatem postanowienia PINB podpisała protokół wykonania parkingu i protokół ten wskazuje na wykonanie obiektu, a nie jego rozbudowę, przebudowę, remont czy też modernizację, to wbrew wszelkim zasadom logiki i obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego jest oparcie rozstrzygnięcia m. in. na twierdzeniach, jakoby sporny parking istniał od 1988 r., a w przypadku pięciu miejsc postojowych winno toczyć się odrębne , postępowanie legalizacyjne. Przedmiotowe twierdzenia polegają bowiem na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów, tzn. zapadły w szczególności z naruszeniem art. 80 k.p.a. Skoro Spółdzielnia potwierdziła w protokole z 17 kwietnia 2007 r. wykonanie parkingu, to należy uznać, że to najwcześniej z tym dniem nastąpiło powstanie obiektu budowlanego o funkcji parkingu, co z kolei prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Postanowienie PINB było prawidłowe i wobec tego z perspektywy organu II instancji jedyny prawidłowym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie było utrzymanie Postanowienia PIŃB w mocy. Poparcie ustalenia, jakoby część parkingu będącego przedmiotem postępowania istniała co najmniej od 1988 r. zdjęciami lotniczymi i fotografiami z serwisu mapy.geoportal.gov.pl, stanowiło nie swobodną ocenę dowodów, a co najwyżej ich nadinterpretację. Na podstawie przedmiotowych zdjęć co najwyżej możliwe jest ustalenie, że teren ten nie stanowił terenu zielonego tak jak przewidywał to projekt techniczny budynku mieszkalnego nr [...] na Osiedlu Mieszkaniowym "[...] w P. z 1987 r., a w żadnym razie nie uniemożliwić’ bp stwierdzenia, że stanowił on parking będący przedmiotem niniejszego postępowania. Co więcej; zdjęcia te w żaden sposób nie potwierdzają woli inwestora obiektu co do tego, ażeby teren ten miał E % być przeznaczony pod parking w rozumieniu prawa budowlanego. Wniosek taki jest tym bardziej nieuzasadniony, że w 1987 r., a zatem rok przed rzekomym powstaniem parkingu, inwestor Spółdzielnia, wystąpiła o pozwolenie na budowę inwestycji mieszkaniowej, której projekt techniczny przewidywał realizację na terenie, na którym obecnie znajduje się parking, terenu zielonego. Zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, przy czym powyższego przepisu nie stosuje się, jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich. W niniejszej zaś sprawie ustalenia mają bezpośredni wpływ na interesy skarżącej, należą bowiem do niej sąsiednie dz. ewid. nr [...]. Wobec tego, ustalenia w niniejszym postępowaniu będą miały wpływ na możliwość zabudowy nieruchomości należących do Spółki. W konsekwencji opisanych naruszeń organ II Instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie doszło do ziszczenia się przesłanek do zastosowania przepisu, a organ powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy postanowienie PINB. W odpowiedzi na sprzeciw MWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zakres kontroli sądowo-administracyjnej w niniejszej sprawie określony został w art. 64e w zw. z art. 64f ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U.2026.143, dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tymi przepisem, od decyzji (postanowienia), o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji (postanowienia) może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji (postanowienia), o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji (postanowienia) ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji (postanowienia) organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja (postanowienie) kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Zgodnie z art. 64e w zw. z art. 64f p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji (postanowienia), sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji (postanowienia), o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., (mającym zastosowanie z uwagi na art. 144 k.p.a.) organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja (postanowienie) kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję (postanowienie) procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. Dokonując oceny legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji (postanowienia) sąd administracyjny bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ rozstrzygnięcie MWINB, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek ustawowych, było prawidłowe. Użyte przez ustawodawcę w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" należy rozumieć w taki sposób, że wada postępowania pierwszoinstancyjnego polegająca na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy uniemożliwia organowi odwoławczemu merytoryczne rozstrzygnięcie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że w rozpoznawanej sprawie PINB naruszył przepisy postępowania przez brak wymaganej oceny istotnych elementów stanu faktycznego mogących mieć zasadniczy wpływ na nie tylko na ostateczny wynik sprawy, ale również na określenie przedmiotu i trybu postępowania; w tym bez należytego ustalenia – na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy – czy rzeczywiście, w świetle zebranych dowodów, przedmiotem postępowania pierwszoinstancyjnego (w trybie art. 48 Pr. bud.) powinien być cały obiekt budowlany (parking składający się z 16 miejsc postojowych), czy też jego część (do której zastosowanie miałyby przepisy o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym – art. 49f - 49i Pr. bud.). Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem PINB było nie tylko zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (co organ uczynił), ale i jego należyte rozpatrzenie (art. 77 § 1 k.p.a.). PINB nie rozpatrzył zebranego przez siebie materiału dowodowego, gdyż – na co słusznie wskazał MWINB – nie dostrzegł, że dowody wskazują na potencjalnie inne daty budowy dwóch części obecnie istniejącego parkingu. Różnica w tych datach powoduje zaś, że ocena skutków samowoli budowlanej i ewentualnej legalizacji opiera się na odmiennych przepisach, w tym w części nawet na przepisach ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 Nr 38, poz. 229). Co więcej, PINB zobowiązany był do swobodnej oceny, dokonywanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), okoliczności czy i kiedy samowola budowlana została dokonana, a w związku z tym, jakie są jej konsekwencje prawne. została udowodniona. Tejże oceny PINB nie dokonał w ogóle, na co trafnie wskazał MWINB. Obowiązki procesowe organu rozpatrującego sprawę w pierwszej instancji mieszczą się w ogólnym obowiązku każdego organu władzy publicznej, określonym w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 k.p.a. - działania na podstawie przepisów prawa. Dlatego też uchybienie tym przepisom, które nakazują wnikliwość w prowadzeniu postępowania stanowi naruszenie zasad ogólnych procedury administracyjnej. W zaskarżonym postanowieniu MWINB wyjaśnił prawidłowo (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.) przesłanki rozstrzygnięcia, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał bowiem na określone naruszenie przepisów postępowania przez PINB w kontekście koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy z uwagi na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, MWINB wyjaśnił też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, zasadnie (w świetle zebranych dowodów przez PINB) uznał organ II instancji, że naruszone zostały wyżej wymienione przepisy postępowania. Prawidłowo również nie dokonywał takiej merytorycznej oceny dowodów, która prowadziłaby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wobec bowiem powyższych uchybień organu I instancji, wbrew twierdzeniom skargi, nie mógł MWINB sprawy rozstrzygnąć merytorycznie w trybie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., gdyż zmieniając przedmiot sprawy przez objęcie rozstrzygnięciem części samowoli budowlanej – w konsekwencji przyjęcia odmiennego reżimu prawnego, stanowiącego podstawę postanowienia - naruszyłby art. 15 k.p.a. Niezrozumiały był zarzut pełnomocnika skarżącej dotyczący naruszenia przez MWINB "art. 81a § 2 pkt 1 k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich nie stosuje się § 1 tego artykułu (jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony). MWINB nie stosował art. 81a § 1 k.p.a. w tej sprawie. Odnośnie zarzutu naruszenia "art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie" Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przepisu nie można naruszyć "przez niezastosowanie", ale wyłącznie przez wadliwe zastosowanie lub błędną wykładnię. Zarzut skargi stanowi typowy błąd logiczny, tzw. contradictio in adiecto i nie może odnieść oczekiwanego skutku procesowego, wbrew oczekiwaniu profesjonalnego pełnomocnika skarżącej. Wobec powyższych okoliczności, Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 151a § 4 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 64d § 1 w zw. z art. 64d p.p.s.a.