VII SA/Wa 1125/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na czynność Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje obowiązek Prezydenta [...] dokonania zwrotu na rzecz M. P. kwoty 425 zł (słownie: czterysta dwadzieścia pięć złotych) tytułem części dokonanej opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...] o nr rej. [...], III. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego M. P. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 4 marca 2016r. skarżący M. P. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o zwrot kwoty 425 zł w związku z wniesieniem w czerwcu 2004r. opłaty za wydanie karty pojazdu samochodu marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Organ pismem z dnia 10 marca 2016r. odmówił zwrotu opłaty skarżącemu (data doręczenia pisma z dnia 18 marca 2016r.). W piśmie tym nie zawarto pouczenia , że wnioskodawca niezadowolony z udzielonej odpowiedzi winien złożyć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni. Skarżący wezwał Prezydenta Miasta [...] pismem z dnia 4 kwietnia 2016r. do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi Prezydent Miasta [...] podtrzymał stanowisko co do braku podstaw do zwrotu wnioskowanej części opłaty za wydanie karty pojazdu. Skarżący w dniu 27 kwietnia 2016r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uznanie bezskuteczności zaskarżonej czynności organu, tj. odmowy zwrotu nadpłaty pismem z dnia 10 marca 2016r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że skarżący uchybił terminowi na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zarzuty skargi znajdują co do istoty uzasadnienie w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 718, z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż wskazane w ustawie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach enumeratywnie wskazanych w tym przepisie postępowań. Rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu, w świetle powyższych przepisów, było dokonanie kontroli zaskarżonej czynności Prezydenta [...], o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pod względem jej zgodności z właściwymi przepisami prawa, a także trafności ich zastosowania oraz dokonanie wykładni. Zaskarżoną w niniejszej sprawie czynnością była odmowa Prezydenta [...] dokonania zwrotu skarżącemu kwoty 425 zł, która stanowi taką część opłaty, jaką skarżący w swej ocenie niezasadnie uiścił za wydanie karty pojazdu w związku z jego rejestracją. Nie ulega wątpliwości, że żądany zwrot jest czynnością materialno – techniczną o charakterze administracyjnoprawnym, podobnie jak było nią samo pobranie tejże opłaty. W tym przedmiocie jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 4 lutego 2008r. w sprawie IOPS 3/07 (ONS i WA 2008r., nr 2, poz. 21), jak i w poprzedzających ją postanowieniach z dnia 11 maja 2007r. w sprawie I OSK 573/07, z dnia 26 czerwca 2007r. w sprawie I OSK 1031/06 oraz z dnia 21 czerwca 2007r. w sprawie I OSK 1030/06. Zgodnie z zaprezentowanym w powoływanej uchwale poglądem, wydanie karty pojazdu , tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji o rejestracji pojazdu. Wobec powyższego wydanie przedmiotowej karty nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do postępowania w przedmiocie rejestracji pojazdu, a powstały w jego toku obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego , wynikający z przepisów prawa. O jego istnieniu rozstrzyga właściwy organ w toku postępowania, przy czym brak jest prawnej podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazał, że do uiszczenia opłaty w toku postępowania o zarejestrowanie pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, w tym dotyczącej opłat skarbowych czy Ordynacji podatkowej. Przedmiotowa opłata nie ma charakteru podatkowego, ponieważ jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Jedyną sankcją za jej nieuiszczenie jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu, nie zaś egzekwowanie tej opłaty. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że organ, odpowiadając na żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Powinien zatem ustosunkować się do niego w drodze aktu lub czynności, które nie są decyzją lub postanowieniem , a które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Tak też było w niniejszej sprawie. Od tego rodzaju rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 52 § 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na odmowę zwrotu żądanej części opłaty, skarżący pismem z dnia 4 kwietnia 2016r. takie wezwanie do Prezydenta [...] wystosował. Z uwagi na brak pouczenia o terminie wniesienia wezwania sąd rozpoznał skargę ponieważ uchybienie terminu 14 dni nastąpiło bez winy skarżącego. W stanie prawnym z daty rejestracji pojazdu obowiązek uiszczenia opłaty wynikał wprost z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2003r., Nr 58, poz. 515 z późn. zm.), zgodnie z którym kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na tym terytorium. Z kolei wysokość tej opłaty określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. zgodnie z ust. 5 tego artykułu, opłata powinna być ustalona z uwzględnieniem znaczenia tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Treść przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu, w tym art. 77 ust. 3 p.r.d., nie uległa od daty wydania przedmiotowej karty pojazdu zasadniczym zmianom. Jednocześnie należy podkreślić, że żaden przepis nie przewidywał (ani też nie przewiduje) decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w zakresie pobieranej za wydania karty pojazdu opłaty. W świetle powyższego za nieprawidłową uznać należy argumentację organu, co do przedawnienia żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Tymczasem należy podkreślić, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, na którą powołuje się organ, znajduje zastosowanie do czynności, które miały miejsce dopiero po jej wejściu w życie, tj. od dnia 1 stycznia 2010r..Dopiero od tego dnia opłaty za wydanie karty pojazdu, o której mowa w prawie o ruchu drogowym, stanowią środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy. Stosowanie przepisów powołanej ustawy, podobnie jak odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, możliwe jest w odniesieniu do opłat uiszczonych dopiero po dniu 31 grudnia 2009r.. W ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r., Nr 157, poz. 1241 z póź. zm.), brak jest takich przepisów intertemporalnych, które nakazywałyby lub umożliwiały stosowanie przepisów ustawy nowej do czynności dokonanych przed jej wejściem w życie. Z tych względów jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2016r., sygn. akt VIII SA/Wa 548/15, LEX Nr 2001699 – należy odwołać się do ogólnych zasad prawa międzyczasowego, w myśl których, zgodnie z art. 2 Konstytucji RP prawo nie powinno działać wstecz. Zasada ta sprowadza się do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, a z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi przepisami. W świetle powyższego należy uznać, że w niniejszej sprawie zastosowanie winny znaleźć normy (i także ich wykładnia) w takiej treści, w jakiej były one ukształtowane przed wejściem w życie przepisów powoływane przez organ ustawy o finansach publicznych. Tym samym, wobec braku stosownego przepisu, na gruncie niniejszej sprawy nie mogło dojść do przedawnienia przedmiotowego żądania, a zarzut skarżącego jest w tym zakresie w pełni uzasadniony. W odniesieniu do kwestii prawidłowości pobrania od M. P. opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł opartej na uznanym za niekonstytucyjną w przepisie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, należy wskazać, że organ nie kwestionował stanowiska zaprezentowanego w pismach skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że to właśnie na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003r., obowiązującego w dacie uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, ustalono ją na kwotę 425 zł. Legalność powyższego przepisu została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006r. w sprawie U 6/04, którym orzeczono o jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p/r/d/ oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Jak wskazał Trybunał w uzasadnieniu swego orzeczenia, ustalona przez Ministra kwota opłaty znacząco przekraczała wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, uwzględniając dodatkowo także koszty innych zadań administracji publicznej, do których przepisy ustawy się nie odwoływały. Z tego też względu Minister przy wydawaniu tego aktu normatywnego przekroczył ustawowe upoważnienie, zawarte w przepisach Prawo o ruchu drogowym. Z kolei niewspółmierność opłaty do rzeczywistych kosztów usługi, świadczyła w ocenie Trybunału o tym, iż była to danina publiczna o charakterze podatkowym. Materia taka jest w myśl art. 217 Konstytucji RP zastrzeżona do wyłącznej regulacji ustawowej i nie jest dopuszczalne wprowadzenie tego rodzaju daniny aktem normatywnym niższego rzędu. Jakkolwiek Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006r., to należy uznać, że od początku jego obowiązywania miał on charakter niekonstytucyjny. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W tych okolicznościach sędziowie orzekający o danej sprawie, w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, zachowują samodzielność w decydowaniu o zastosowaniu zawartych w nich norm prawnych, a w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą z powyższych przyczyn odmówić ich stosowania, nawet jeśli zdarzenie miało miejsce w dacie obowiązywania tego aktu. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zachodzi taka potrzeba. Konsekwencją uznania za niekonstytucyjny przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003r., także w dacie jego obowiązywania, jest ustalenie, że poddana kontroli czynność Prezydenta [...] została wydana bez podstawy prawnej. Skarżący w niniejszej sprawie zażądał zwrotu nadpłaty za wykonanie czynności wydania karty pojazdu w kwocie 425 zł, a więc jedynie w wysokości przekraczającej rzeczywiste koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, ustalone późniejszym rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r. na kwotę 75 zł. Żądanie to jest w pełni uzasadnione, albowiem kwota 425 zł była kwotą nienależnie uiszczoną. Należy się przy tym zgodzić z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2009r., sygn. akt I OSK 418//08, LEX Nr 518241, zgodnie z którym jeśli stwierdzona została niekonstytucyjność przepisu , a w danej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, lecz z czynnością w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty. Zgodnie z art. 146 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Odpowiednie zastosowanie w takim przypadku znajduje art. 145 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczący rozstrzygnięć jakie zapadają w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Z tego względu Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I i II wyroku, stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności i uznając obowiązek Prezydenta [...] dokonania zwrotu kwoty 425 zł tytułem części dokonanej przez skarżącego opłaty za wydanie przedmiotowej karty pojazdu. O kosztach niniejszego postępowania orzeczono z kolei na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając kwotę 200 zł z tytułu zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz kwotę 480 zł z tytułu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanym.