VII SA/Wa 1126/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] grudnia 2008 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1126/09 UZASADNIENIE Decyzją znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż organu z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., w sprawie nadania A. Z. uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż rozpatrywanie wniosku A. Z. przypadło na okres przejściowy wyznaczony przez przepisy intertemporalne wynikające z ustawy z dnia 28 lipca 2005 o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Z przepisów tych wynika, iż osoby spełniające przesłanki art. 5 lub art. 7 w/w ustawy (a do takich organy zaliczyły A. Z.) mają prawo uzyskać uprawnienia budowlane na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Zatem żądanie A. Z. dotyczące nadania uprawnień budowlanych mogło być rozpatrzone albo na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. art. 14 ust. 3 i art. 16 ust. 1 ustawy -Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2006 r. albo na podstawie przepisów nowych, tzn. na podstawie art. 14 ust. 3 i 5 oraz art. 16 ust. 1 i 1a ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2006 r. Organ II instancji na podstawie załączonych do wniosku uprawnień budowlanych strony nadanych jej w 1985 r. stwierdził, że wnioskodawczyni nie tylko rozpoczęła, ale i zakończyła praktykę zawodową przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) i związku z tym przepis art. 5 cytowanej ustawy miał zastosowanie w jej sprawie. Zdaniem Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej nie dołączenie do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń do kierowania robotami budowlanymi w specjalności budowlanej, dokumentów potwierdzających odbycie praktyki zawodowej uniemożliwiało zastosowanie § 5, 6, 8 ust. 4 lub § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Za taką praktykę nie mogły być bowiem zdaniem organu uznane praktyki odbyte przez skarżącą przed ukończeniem trzeciego roku studiów. Organ stwierdził, iż w zaistniałym stanie faktycznym nadanie skarżącej uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej stanowiło rażące naruszenie prawa. Jednocześnie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna wskazała, iż skarżąca mogłaby na mocy art. 14 ust. 5 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2006 r.) być zwolniona z obowiązku odbycia praktyki zawodowej, niemniej strona musiałaby spełnić warunek przewidziany w art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane, w myśl którego osoba ubiegająca się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń do kierowania robotami budowlanymi winna ukończyć studia magisterskie, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, na kierunku odpowiednim dla danej specjalności. Organ wydający zaskarżoną decyzję stwierdził zaś, iż skarżąca posiada tytuł inżyniera, ukończyła zatem studia zawodowe. Organ stwierdził zatem, iż skarżąca posiadając tytuł inżyniera nie spełnia wymogów art. 14 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2006 r. Dlatego też, zdaniem Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej nadanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń było w przypadku skarżącej rażącym naruszeniem prawa, które musiało skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji nadającej uprawnienia. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. Z. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, art. 156 § 2 Kpa, § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r., w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, § 28 ust. 2 w/w rozporządzenia, § 4 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, a także art. 14 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2005 r. i art. 14 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2006 r., oraz art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola Sądu w przedmiotowym postępowaniu dotyczyła decyzji wydanej przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2009 r., w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie nieważnościowe. Celem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz ocena czy decyzja, której nieważność stwierdzono była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. W niniejszej sprawie w postępowaniu zwykłym orzeczono o nadaniu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej A. Z. Problem z jakim mamy do czynienia sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy decyzja mocą której nadano owe uprawnienia podjęta została z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Z akt sprawy wynika, iż podjęto ją w dniu [...] grudnia 2006 r., a więc wówczas, kiedy weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2005 r., o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., nr 163, poz. 1364). Pod rządem obowiązywania "nowych" przepisów Prawa budowlanego znowelizowanych w/w ustawą złożony został również wniosek inicjujący postępowanie o nadanie uprawnień, albowiem zainteresowana złożyła go w dniu 7 lipca 2006 r. Powyższe oznacza, iż w przypadku skarżącej miały zastosowanie przepisy art. 14 ust. 3 pkt. 3 lit. a i b Prawa budowlanego w wersji obowiązującej począwszy od dnia 1 stycznia 2006 r. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r., w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U z 2006 r, nr 83, poz. 578). Takie też przepisy znalazły się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia z dnia 29 grudnia 2006 r. Wspomniany wyżej przepis art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a i b uzyskał następującą treść: uzyskanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń wymaga: a) ukończenia studiów magisterskich w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, b) odbycia dwuletniej praktyki na budowie. Artykuł 14 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi jednak, iż do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń posiadających uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie w danej specjalności nie stosuje się ust. 3 pkt 3 lit b art. 14, co oznacza, iż w przypadku takich osób wymóg odbycia dwuletniej praktyki na budowie nie istnieje. Jest to logiczne zważywszy na to, iż taka praktyka została już odbyta wówczas, kiedy zainteresowana uzyskała uprawnienia budowlane do projektowania w ograniczonym zakresie pod rządem przepisów wcześniejszych. W związku z tym zaliczono ją na poczet praktyki, o której mowa w art. 14 ust. 3 pkt 3 lit b w jego obecnym brzmieniu. Oznacza to także, iż w przypadku skarżącej nie mogło być mowy o naruszeniu § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U z 2006 r, nr 83, poz. 578) – zwanego dalej rozporządzeniem, który zobowiązywał osobę odbywającą praktykę zawodową do dokumentowania przebiegu praktyki w książce praktyki zawodowej. Wymóg wynikający z § 4 ust. 1 rozporządzenia nie istniał w przypadku skarżącej nie tylko ze względu na treść ust. 5 art. 14 Prawa budowlanego, ale i ze względu na treść § 28 ust. 2 rozporządzenia. Ten ostatni przepis stanowił, iż jego § 4 nie stosuje się do praktyki zawodowej odbytej przed dniem 1 stycznia 1995 r. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy niespornie wynika, iż skarżąca odbyła taką praktykę przed tą datą. Uprawnienia budowlane uzyskała bowiem w dniu 13 września 1985 r. na podstawie dyplomu technik budowlany oraz w związku z praktyką zawodową odbytą przed tym dniem. Powyższe oznacza, iż skarżąca jako osoba posiadająca uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie ubiegając się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń została zwolniona z obowiązku odbycia praktyki zawodowej. Musiała jednak równocześnie spełnić warunek wskazany w art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a tzn. musiała ukończyć studia magisterskie w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym na kierunku odpowiednim dla danej specjalności. W zaskarżonej decyzji organ prezentuje pogląd, iż tego warunku skarżąca nie spełniła. Nie są bowiem studiami magisterskimi w rozumieniu obecnej ustawy o szkolnictwie wyższym ukończone przez nią pięcioletnie studia inżynierskie oraz dyplom inżyniera wydany przez Politechnikę [...] w roku 1990. Z treści dokumentów dotyczących przebiegu nauki wynika, iż A. Z. studiowała na Wydziale Budownictwa i Architektury w zakresie budownictwa specjalność konstrukcje budowlane i inżynierskie. Organ zapomina jednak o tym, że wyższą uczelnię skarżąca ukończyła wówczas kiedy obowiązywała ustawa z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1985 r., nr 42, poz 201 ze zm.). Ustawa ta traktowała w sposób równorzędny tytuł zawodowy magistra, oraz tytuł zawodowy inżyniera. Były to tytuły nadawane absolwentom szkół wyższych o innym profilu (uniwersytet, politechnika). W ocenie Sądu nabycie kwalifikacji w następstwie ukończenia takich szkół wówczas jest jednoznaczne ze spełnieniem przesłanki wskazanej w art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego w jego obecnym brzmieniu. Inna wykładnia w/w przepisu tzn. taka jaką proponuje organ byłaby nie tylko irracjonalna ale i sankcjonowałaby jawną dyskryminację tych absolwentów wyższych uczelni technicznych, którzy uzyskali dyplomy wówczas kiedy obowiązywała ustawa o szkolnictwie wyższym z dnia 4 maja 1982 r. (Dz. U. z 1985 r., nr 42, poz. 201). W ocenie Sądu przyjęcie wykładni art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego sugerowanej przez organ powodowałoby także, iż przepis ten musiałby być uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2 konstytucji RP w zakresie w jakim pozwala ona na nierówne traktowanie obywateli oraz na ich dyskryminację w życiu gospodarczym. Zdaniem Sądu powyższe rozważania przemawiają za tym, iż przy podjęciu decyzji dnia 29 grudnia 2006 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa i to niezależnie od treści pism i wyjaśnień autorstwa organu, który decyzję tą podjął. Oznacza to, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu. Argumenty przytoczone przez organ, które w jego ocenie przemawiały za stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 29 grudnia 2006 r., uznać bowiem należy za niewystarczające. Ich analiza prowadzi do wniosku, iż materia prawna, którą poddano ocenie nie jest ani jednoznaczna ani oczywista. Już choćby to nakazywało daleko idącą ostrożność, gdy chodzi o możliwość zastosowania art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa. W stanie prawnym podlegającym ocenie w niniejszej sprawie należy odwołać się do tej części nauki prawa i orzecznictwa sądowego, które wskazują, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące tzn. oczywiste, wyraźne, bezsporne. W przedmiotowej sprawie z pewnością oceniane przepisy takiego charakteru nie miały. Poza tym o tym czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. W niniejszej sprawie nie sposób wskazać na to, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r., wywołała jakikolwiek negatywny skutek społeczno-gospodarczy, bądź też aby w następstwie jej wydania powstały takie skutki, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wszystko to oznacza, iż skarga A. Z. musiała zostać uznana za skuteczną. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu są przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, oraz art. 200 ppsa.