VII SA/Wa 1127/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. W. kwotę 460 zł. (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał W. W. rozbiórkę części werandy drewnianej o szerokości 218 cm, dobudowanej do budynku mieszkalnego w 2002 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 25 października 2008 r. A. W. wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., podnosząc, iż na niej spoczywa obowiązek dokonania rozbiórki, bowiem w dniu 17 marca 2007 r. stała się właścicielką nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa weranda. Podniosła nadto, iż dobudowanie werandy nastąpiło w latach osiemdziesiątych, wobec czego, zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane a nie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...]. Podstawą rozstrzygnięcia było uznanie przez organ, iż będąca przedmiotem weryfikacji decyzja rozbiórkowa, została skierowana do podmiotu nie posiadającego w tej sprawie przymiotu strony. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że W. W. w dniu 15 marca 2007 r. darowała wnuczce A. W. nieruchomość zabudowaną, stanowiąca działki nr ew. [...] położone w miejscowości K., gm. S., na której to nieruchomości usytuowana jest weranda objęta nakazem rozbiórki. Powyższa okoliczność, wyczerpała zdaniem organu, przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem z dnia 25 października 2008 r. Organ stwierdził bowiem, iż w sytuacji, kiedy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej właściciel nieruchomości, który wcześniej był inwestorem zbywa swoją nieruchomość w drodze czynności cywilnoprawnej, to w świetle art. 52 Prawa budowlanego, nowy właściciel wchodząc w prawa i obowiązki dotychczasowego powinien być podmiotem, do którego kierowana winny być wszelkie akty organów administracji, w tym przede wszystkim nakaz rozbiórki, jako konsekwencja niewykonania nałożonych wcześniej obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. F., wnosząc o jej uchylenie oraz o wykonanie decyzji rozbiórkowej. Zdaniem odwołującego się, nie ma obiekt objęty nakazem rozbiórki, bowiem stan faktyczny nieruchomości się nie zmienił. Postępowanie dotyczyło robót budowlanych wykonywanych przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zły adresat decyzji wynikał zaś z braku poinformowania organu przez W. W. o przeniesieniu własności nieruchomości. W dniu [...] maja 2009 r. zapadła zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znak: [...], mocą której organ uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] oraz orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r, Nr [...]. Organ odwoławczy, nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego, jakoby przedmiotowa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], była obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również nie dopatrzył się zaistnienia innych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, iż organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, wszczętego na wniosek G. F., ustalił, iż na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gmina S. istnieje budynek mieszkalny z częścią gospodarczą wybudowany około 1960 r. Inwestorem i właścicielem w/w obiektu była W. W. Część werandy drewnianej dobudowana do tego budynku, o szerokości 192 cm (wg szkicu sporządzonego w protokole z kontroli z dnia 2 grudnia 2003r), została wybudowana w latach osiemdziesiątych, a pozostała część o szerokości 218 cm została dobudowana w 2002 r. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. P. w miejscowości K. i nakazał W. W. dostarczenie, w terminie 45 dni od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wobec niedostarczenia przez inwestora w/w dokumentów, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał W. W. rozbiórkę części werandy drewnianej o szerokości 218 cm, dobudowanej do budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. P. w K. gmina S. Organ II instancji uznał, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] została wydana zgodnie z prawem i na właściwej podstawie prawnej, co wyklucza możliwość uznania, iż jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż stanowisko organu wojewódzkiego, jakoby kontrolowana w trybie nadzoru decyzja, została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania, jest błędne. Z treści przepisu art. 52 Prawa budowlanego wynika bowiem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51. Powyższy przepis expressis verbis wskazuje zatem podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami, o których mowa w art. 48 i 51 Prawa budowlanego. Podmiotami tymi są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organ zauważył, że tak sformułowany przepis powoduje, iż problemem w praktyce może być pytanie, kogo konkretnie obciąża obowiązek dokonania czynności wynikających z decyzji: inwestora, właściciela lub zarządcy. Zdaniem organu odwoławczego, w pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Oczywiście nawet wówczas, gdy adresatem decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego jest inwestor, stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Organ na uzasadnienie tego stanowiska powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 1705/99, jak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 583/08. Organ stwierdził, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, niewątpliwie wynika, że inwestorem robót budowlanych polegających na dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego drewnianej werandy była ówczesna właścicielka nieruchomości - W. W.. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2007 r. W. W. darowała swojej wnuczce -A. W. nieruchomość, na której zrealizowana była sporna weranda. Z § 6 umowy darowizny wynikało, że A. W. zobowiązuje się zapewnić darczyńcy oraz jej małżonkowi dożywotnie zamieszkiwanie w opisanym wyżej budynku na dotychczasowych zasadach . W takim sytuacji, zdaniem organu, inwestorem części obiektu budowlanego, którego dotyczył nakaz rozbiórki zawarty w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r, była W. W., która ponadto, w dacie wydania weryfikowanej decyzji posiadała tytuł prawny do całości budynku mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. P. w miejscowości K. Skoro przysługiwała jej dożywotnia służebność do w/w budynku mieszkalnego, to zasadne i zgodne z przepisami prawa było skierowanie nakazu rozbiórki do W. W., jako inwestora spornej części obiektu budowlanego. Organ odwoławczy uznał za oczywisty fakt, że na dzień wydania weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2008 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości i znajdującego się na jej terenie budynku mieszkalnego, była A. W. Nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, jak również nie została jej doręczona decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. Powyższa okoliczność mogła jednak zdaniem organu II instancji stanowić jedynie podstawę do wznowienia, na wniosek strony, postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., wskutek braku pogłębionej analizy stanu faktycznego sprawy, nie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. W ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy skupił się głównie na udowodnieniu, że W. W. była stroną w momencie wydania decyzji o nakazie rozbiórki, pominął zaś kwestię związaną z datą wybudowania przedmiotowej werandy, a tym samym kwestię właściwego zastosowania przepisów Prawa budowlanego. A. W. wskazała, iż "altanka" została pobudowana w całości pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, która w przedmiotowym przypadku powinna mieć zastosowanie do oceny samowoli budowlanej. Podniosła, iż organ, pominął przedstawione przez nią oświadczenia innych osób, że dobudowanie werandy wykonane zostało w drugiej połowie lat osiemdziesiątych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W dniu 5 października 2009 r. wpłynęło do Sądu pismo G. F., w którym przedstawił swoje stanowisko w sprawie, w szczególności odnośnie kwestii dotyczącej daty wybudowania spornej werandy. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w/w przepisów, mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, iż legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Oceniając zaskarżoną decyzję, pod kątem przepisów proceduralnych stwierdzić należy, że wydanie jej nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, do czego organ odwoławczy był zobowiązany zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Wynikająca z art. 15 k.p.a., jedna z podstawowych zasad ogólnych stanowi, iż organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzji organu I instancji, przy czym powinien to uczynić zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 k.p.a., a wyraz temu dać w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 k.p.a. Podkreślić należy, że zarówno organ drugiej instancji, jak i organ pierwszej instancji, rozpoznający sprawę w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie odniosły się do treści wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji rozbiórkowej jaki złożyła A. W. w dniu 27 października 2008 r. Analiza tego wniosku prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, iż podstawą prawną, z której wnioskodawczyni wywodziła skutek nieważności decyzji rozbiórkowej była wadliwość ustaleń faktycznych organu nadzoru budowlanego w toku postępowania związana z przyjęciem, iż objęta rozbiórką drewniana część werandy wybudowana została w roku 2002. Zdaniem wnioskodawczyni, ta część werandy powstała w latach osiemdziesiątych, w związku z czym, nie mógł mieć zastosowania przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem A. W., w sprawie prowadzonej przez nadzór budowlany, powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r., co w konsekwencji powoduje, że możliwość ewentualnego nakazania rozbiórki była wątpliwa. Jedynie w początkowej części swojego wniosku A. W. - jak się wydaje, na uzasadnienie swojego interesu prawnego, przywołała fakt, iż w dniu 17 marca 2007 r. stała się właścicielką przedmiotowej nieruchomości i na niej aktualnie spoczywa obowiązek dokonania rozbiórki. Mimo takiej treści wniosku, z którego, zdaniem Sądu, wynikała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organy obu instancji oceniały jedynie przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy czym organ I instancji uznał, iż decyzja nakazująca rozbiórkę została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, i z tego powodu stwierdził nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r, Nr [...]. Natomiast organ II instancji istnienie takiej przesłanki ocenił odmiennie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził bowiem, że fakt, iż W. W. była jedynie inwestorem, a nie właścicielem nieruchomości (w dacie orzekania rozbiórki), nie jest podstawą do uznania, że nakaz rozbiórki został skierowany do osoby nie będącej stroną. Argumentację taką wywiódł z normy art. 52 Prawa budowlanego. Jakkolwiek w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawiona w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ocena prawa przesłanki z art. 156 § pkt 4 k.p.a. jest prawidłowa, to zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Organ II instancji, jako organ merytorycznie rozpoznający sprawę nie mógł bowiem poprzestać na odniesieniu się do przyczyn stwierdzenia nieważności wskazanych w decyzji kontrolowanego organu, zapominając o treści wniosku i wskazanych tam przesłankach. Dlatego wykluczenie okoliczności związanych ze zmianą właściciela przedmiotowej nieruchomości, jako wpływających na zgodność z prawem kwestionowanej decyzji, nie załatwiało sprawy w sposób całościowy. Organ powinien bowiem poddać ocenie zakwestionowane przez wnioskodawczynię ustalenia faktyczne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego związane z datą wybudowania przedmiotowej części werandy. Gdyby bowiem okazało się, że objętą rozbiórką weranda powstała jako samowola przed 1 stycznia 1995 r. to istotnie rozstrzygnięcie w sprawie nie mogłoby być oparte na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. W takim wypadku miałaby zastosowanie ustawa z dnia 24 października 1974 r. W ocenie Sądu, istniałyby wówczas podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. W przedstawionych okolicznościach skarga A. W. musiała zostać uwzględniona. Skarżąca podnosiła bowiem konsekwentnie, iż przedmiotowa część werandy o szerokości 218 cm. została wybudowana w drugiej połowie lat osiemdziesiątych. Należy zauważyć również, że do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zostały dołączone oświadczenia innych osób, które taką datę budowy potwierdzają. Odniesienie się sądu administracyjnego do tych okoliczności faktycznych jest niemożliwe, skoro nie stanowiły one przedmiotu oceny organu administracji. Najpierw bowiem określona kwestia musi być oceniona przez organ administracji stosujący prawo, by następnie mogła być poddana ocenie sądu administracyjnego. Wskazana wadliwość zaskarżonej decyzji nie polegała jedynie na wadliwości jej uzasadnienia. Postępowanie prowadzone w trybie nieważności co do decyzji nakazującej rozbiórkę było odrębnym postępowaniem. Sąd administracyjny, nie mógł bezpośrednio odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych przez organ prowadzący postępowanie zakończone decyzją rozbiórkową, zwłaszcza wtedy, kiedy były kwestionowane. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie ustosunkować się do treści wniosku A. W. o stwierdzenie nieważności i podnoszonych w nim okoliczności faktycznych. Ocenić, czy mają one wpływ na prawidłowość decyzji rozbiórkowej i czy ewentualnie nie stanowią wady o jakiej mowa w przepisie art. 156 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.