VII SA/Wa 113/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi B. J. i H. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], utrzymującego co do istoty w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], którym nałożono na B. i H. J. - inwestora budowy budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w N. - karę w wysokości 187500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowo-administracyjnego, zlokalizowanego na działkach nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia WINB wystąpili B. i H. J., wskazując, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, który stanowił podstawę prawną do nałożenia kary w niniejszej sprawie, nie ma zastosowania do obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 11 lipca 2003 r., o czym stanowi obowiązujący art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Ponadto we wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], GINB odmówił już raz wnioskodawcom wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie nie dostrzegając jednak tego, że kara została nałożona na podstawie przepisu, który w stanie faktycznym sprawy nie ma zastosowania. Zdaniem wnioskodawców skoro w niniejszej sprawie występuje jedna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. to winno nastąpić wszczęcia postępowania z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia WINB z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ nadzorczy, powołując się na treści art. 170 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSP 6/09, wskazał, że prawidłowość ww. postanowienia WINB, była już badana przez WSA w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 653/08 oddalił skargę B. i H. J.. W świetle powyższego, po wydaniu przez WSA w Krakowie wyroku oddalającego skargę na postanowienie niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. A zatem brak jest podstaw do zarzucenia postanowieniu WINB nie tylko wadliwości kwalifikowanej, ale i jakiejkolwiek wadliwości branej pod uwagę w ramach kognicji wyznaczonej sądowi administracyjnemu przez przepisy prawa. W ocenie organu ewentualne próby stwierdzenia nieważności postanowienia rozpoznawanego już wcześniej przez sąd są w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Z tych względów argumenty podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia organu wojewódzkiego nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia organu nadzorczego, tym bardziej, że jak wyżej wskazano, kontrola sądu administracyjnego oparta jest na kryterium zgodności z prawem, a więc Sąd wcześniej badający postanowienie WINB brał pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, które mogły mieć wpływ na ocenę zgodności ww. postanowienia z prawem. W ocenie GINB w opisanym wyżej stanie prawnym sprawy brak jest również podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania. W tym miejscu organ wskazał, że jego ostatecznym postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia WINB. Zaskarżonym postanowieniem GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. i H. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2010 r., uzasadniając stanowisko w ten sam sposób jak to uczynił w rozstrzygnięciu pierwszo-instancyjnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i H. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę zastosowania w sprawie; oraz art. 157 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie. W ocenie skarżących GINB zawęził interpretację art. 170 p.p.s.a., oraz niewłaściwie zinterpretował uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt I OPS 6/09 co do możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ograniczył się do powołania tezy ww. uchwały bez analizy uzasadnienia tej uchwały. Zdaniem skarżących choć organ ma rację przyjmując, że sąd administracyjny oddalając skargę badał zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, to w sposób nieuprawniony stwierdził, że sąd z urzędu poddał ocenie wszystkie inne okoliczności. Dopiero w drugim wniosku o stwierdzenie nieważności został podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonemu postanowieniu i poprzedzającemu je postanowieniu pierwszoinstancyjnemu nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia, poddanemu kontroli sądowej, jest kwestia, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. z uwagi na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 653/08, zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego, czy też do odmowy jego wszczęcia. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia nie było to, czy rozstrzygnięcia organu nadzorczego objęte wnioskiem B. i H. J. o stwierdzenie nieważności są dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., lecz to, czy takie postępowanie może w ogóle toczyć się przed organem administracji. Błędnie zatem skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów zarzut ten nie okazał się zasadny. Organ nadzorczy w związku z wnioskiem skarżących wydał rozstrzygnięcia od charakterze formalnoprawnym, które w żadnej mierze nie dotyczyły merytorycznej oceny ich wniosku. Jak powiedziano wcześniej przedmiotem oceny w niniejszej sprawie są postanowienia w zakresie odmowy wszczęcia przez organ nadzorczy postępowania nieważnościowego. Prawidłowo zatem sformułowano w skardze zarzut naruszenia art. 157 § 3 k.p.a., trafnie też wskazano uchybienie organów w analizie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pomimo tego jednak zarzut ten nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, gdyż uchybienie organu nie miało istotnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, a odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego jest zasadna. Zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepis ten stanowi podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jednak brak jest w nim wprost wymienionych przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd ugruntowany). Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz wydanie 6, Wydawnictwo C.H.Beck, s.743). Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada wyłącznie, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, organ nadzorczy prawidłowo wskazał, że taką przeszkodą w merytorycznym rozpoznaniu wniosku B. i H. J. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 653/08. Stosownie bowiem do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność. Wyrok ten stał się prawomocny od 11 września 2008 r. i od tego momentu wiązał w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie nieważnościowe, a także skarżących B. i H. J.. Oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżone postanowienie nie było prawnie wadliwe z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności postanowienia jako aktu administracyjnego) co do zasady zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jego nieważności. Reguła ta ma jednak zastosowanie w przypadku, gdy można stwierdzić, że w wyroku oddalającym skargę Sąd zbadał i mógł się wypowiedzieć co do okoliczności ewentualnych wad postanowienia. W tym względzie szczególnego znaczenia nabiera nie tylko sentencja wyroku oddalającego skargę, ale przede wszystkim jego uzasadnienie. Podobne stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II FSK 738/08, publ. LEX nr 536938, a także w powołanej przez GINB uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, publ. ONSAiWSA 2010/2/18 i LEX 530338. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że istotną cechą oceny, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności wskazanych jako przesłanki do wzruszenia decyzji, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jest to, czy uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o tych okolicznościach sprawy może dawać podstawę do przyjęcia, że poza rozważaniami sądu kontrolującego zaskarżoną decyzję znalazła się okoliczność podnoszona obecnie jako przesłanka nieważnościowa. Tylko w takim przypadku prawomocny wyrok, oddalający skargę, nie byłby przeszkodą do wszczęcia postępowania merytorycznie badającego wystąpienie przesłanki nieważnościowej. Nie wystarczy więc, tak jak to uczynił organ nadzorczy, powołanie się wyłącznie na okoliczność oddalenia skargi przez sąd administracyjny. Poza powołaniem się na taki wyrok organ administracyjny winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji wynik analizy dającej podstawę do stwierdzenia, czy sąd, oddalając skargę, miał wiedzę o okolicznościach odpowiadających przesłankom kwalifikującym do wzruszenia decyzji w trybie nieważnościowym (np. zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności). Dopiero po dokonaniu takich ustaleń zasadne jest przyjęcie, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w art. 170 p.p.s.a., co do przyjętych w nim stwierdzeń, wiąże podmioty, w tym stronę i organ administracyjny. W takich okolicznościach sprawy, w kolejnym postępowaniu to, co było rozważane przez sąd administracyjny, nie może być już ponownie badane. Pomimo, że w niniejszej sprawie organ administracyjny ograniczył się do konstatacji, iż wiąże go prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, nie pogłębiając analizy, czy z uzasadnienia tego wyroku można wyprowadzić wnioski, że obejmował on również podnoszone przez skarżących we wniosku przesłanki nieważnościowe, to w ocenie obecnie orzekającego Sądu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że GINB choć nie przeprowadził powyższej analizy to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności) nie daje podstaw do uznania zarzutu strony skarżącej. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że w związku z postawionym we wniosku nieważnościowym zarzutem rażącego naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była m.in. ocena rażącego naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). To dopiero tą ustawą do porządku prawnego wprowadzono karę za nielegalne użytkowanie. Nowelizacja ta w pełnym brzmieniu zaczęła obowiązywać w dniu 1 stycznia 2005 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Ustęp 4 tego artykułu natomiast stanowi, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wynika z akt sprawy w niniejszej sprawie PINB [...] w dniu 20 stycznia 2006 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie użytkowania budynku handlowego [...]. A zatem powołana okoliczność nie wyczerpuje dyspozycji ww. norm intertemporalnych. Jednak z uwagi na treść art. 2 ust. 1 i 4 w niniejszej sprawie rozważenia wymagała jeszcze jedna kwestia. A mianowicie dokonując wykładni tych przepisów wskazania wymaga, że sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, do których stosuje się przepisy dotychczasowe, to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji na podstawie art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed dnia 31 maja 2004 r. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek był realizowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta N. o pozwoleniu na budowę oraz kolejnych decyzji, którymi zatwierdzano projekty budowlane zamienne (wszystkie zapadły przed dniem 31 maja 2004 r., prócz ostatniej, która zapadła 14 lipca 2005 r.). We wszystkich tych decyzjach organ architektoniczno-budowlany zobowiązywał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji, co oznacza, że w związku z treścią art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, inwestor mógł przystąpić do użytkowania ww. obiektu tylko w przypadku uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dodatkowo wskazania wymaga, że obowiązek ten w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego został utrzymany powyższą nowelizacją Prawa budowlanego z uwagi na jego kategorię (jako obiektu budowlanego - XVII), która z mocy samego prawa wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skoro w niniejszej sprawie inwestor obowiązany był ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez względu na zmianę stanu prawnego, a nie uczynił tego i samowolnie bez niezbędnej zgody organu przystąpił do użytkowania realizowanego obiektu, to nie można uznać, że powyższe kwestie nie były podstawą oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca bezpodstawnie powołuje się na treść art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, która to ustawa nowelizująca nie dotyczyła w ogóle kary za nielegalne użytkowanie. Zgodnie z tym przepisem do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. A zatem choć stan faktyczny niniejszej sprawy w dacie obowiązywania wersji art. 57 ust. 7 z 2003 roku wypełniał dyspozycję art. 7 ust. 3, tzn. wyłączał zastosowanie art. 57 ust. 7, to okoliczność ta nie miała wpływu na ocenę przez Sąd rażącości zastosowania art. 57 ust. 7 w innym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ponieważ nałożenie kary należało wiązać się z ustaleniami faktu przystąpienia do nielegalnego użytkowania oraz trybu przystąpienia do użytkowania, a nie faktem przeprowadzenia obowiązkowej kontroli. Poza tym przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane nie jest normą intertemporalną dla art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Jak wyżej wskazano wszczęcie postępowania w sprawie samowolnego użytkowania nastąpiło już po dacie wejścia w życie nowych uregulowań z 2004 roku. Z tego względu organ administracyjny, wymierzając karę za nielegalne użytkowanie (poza kwestią ustalenia trybu przystąpienia do użytkowania) obowiązany był zastosować przepisy w nowym brzmieniu, bowiem to data wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania jest dla organu wiążąca, a nie data przystąpienia do nielegalnego użytkowania, czy też fakt uprzednio toczącego się i zakończonego postępowania mandatowego, a jaki i brak przeprowadzenia obowiązkowej kontroli. Jak wynika z powyższych rozważań nie można skutecznie podnosić, że w ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie poddał ocenie wszystkich innych okoliczności niż te które były przedmiotem skargi. A zatem zarzut dot. naruszenia art. 157 § 3 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.