VII SA/Wa 113/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania wprowadzania produktu do obrotu i zaprzestania sprzedaży skargę oddala. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o.o. – utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]znak: [...]z dnia [...] września 2014 r., nakazującej wstrzymać wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktu pn. "[...]" oraz zaprzestać sprzedaży już wprowadzonego do obrotu ww. produktu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, który to obowiązek nakazano wykonać w terminie do 3 dni licząc od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w siedzibie firmy [...]Sp. z o.o. w dniu 18 sierpnia 2014 r. kontroli, stwierdzono że produkt pn. "[...]" był przedmiotem powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego (pismo z dnia 4 października 2013 r.) o zamiarze wprowadzenia do obrotu produktu jako suplementu diety. Główny Inspektor Sanitarny pismem z dnia 30 maja 2014 r. zobowiązał [...]Sp. z o.o. do przedłożenia opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, czy przedmiotowy preparat nie spełnia wymagań produktu leczniczego, określonych przepisami prawa farmaceutycznego. W dniu 25 czerwca 2014 r. [...]Sp. z o.o. złożyła w kancelarii Głównego Inspektora Sanitarnego pismo z wyjaśnieniami dot. m.in. dawkowania przedmiotowego produktu zawartego w unijnej monografii. Podczas kontroli ustalono też, że środek pn. "[...]", sklasyfikowany jako suplement diety, znajduje się w obrocie na [...]i w związku z powyższym, również do tej kategorii został zakwalifikowany i wprowadzany do obrotu na terenie Polski. W następstwie czynności kontrolnych Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu 18 września 2014 r. wydal decyzję administracyjną znak: [...]nakazującą wstrzymanie wprowadzania do obrotu na terytorium RP produktu pn. "[...]" oraz zaprzestanie sprzedaży już wprowadzonego do obrotu ww. produktu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Obowiązek nakazano wykonać w terminie do 3 dni licząc od dnia doręczenia decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], powołując się na art. 32 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stwierdził, że przepis ten był podstawą decyzji organu I instancji i organ ten prawidłowo go zastosował jest to bowiem jedyny przepis, który daje inspektorowi sanitarnemu uprawnienie do zastosowania takiego nakazu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia 764/2008, organ II instancji uznał, iż zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. C Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 764/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego procedury dotyczące stosowania niektórych krajowych przepisów technicznych do produktów wprowadzonych legalnie do obrotu w innym państwie członkowskim oraz uchylającego decyzję nr 3052/95/WE, powyższe "rozporządzenie nie ma zastosowania w przypadku środków podjętych przez organy państw członkowskich na mocy (...) art. 54 rozporządzenia (WE) nr [...].". Decyzja z dnia [...] września 2014 r. została wydana m.in. na podstawie art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 882/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U. UE L. 165 z 30.04.2008 r.). W związku z powyższym postawiony przez Stronę zarzut naruszenia rozporządzenia 764/2008 nie może być uwzględniony. Ponadto to, że produkty znajdują się w obrocie w innych krajach członkowskich nie dowodzi, że są one oznakowane prawidłowo. Środki spożywcze wprowadzane do obrotu na terenie Rzeczpospolitej Polskiej winny odpowiadać wymaganiom zawartym w obowiązujących przepisach ustawodawstwa polskiego i wspólnotowego. Organ może zgodzić się z zarzutem "braku wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji z przytoczeniem właściwych przepisów prawa". W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2014 r., jako podstawę prawną zastosowano m.in. następujące przepisy: ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Z 2010 r. nr 136, po. 914 ze zm.), Rozporządzenia (WE) nr 882/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U. UE L. 165 z 30.04.2008 r.); ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.) i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Powyższe regulacje są obowiązującymi aktami prawnymi na terenie RP i jednocześnie stanowią podstawę prawną do zastosowania. Według Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] celem decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2014 r. jest dążenie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w ww. kwestii. Przedmiotowa decyzja jest uzasadniona, ze względu na to, iż Główny Inspektor Sanitarny prowadzi postępowanie dotyczące ww. preparatu, w toku którego zobowiązał Stronę do przedłożenia dodatkowych dowodów w sprawie, bez których nie będzie w stanie orzec o przyjęciu powiadomienia o wprowadzaniu środka "[...]" do obrotu jako suplementu diety. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zwrócił uwagę, że organ I instancji jest kompetentny w zakresie oceny, że istnieje podejrzenie, że przedmiotowe produkty nie spełniają kryteriów dla suplementu diety w związku z niezakończonym postępowaniem Głównego Inspektora Sanitarnego i właśnie z tego względu ma prawo nałożyć na Stronę obowiązek na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 ze zm.). Organ odwoławczy nie uznał zarzutu dot. naruszenia przez organ I instancji art. 10 i 11 k.p.a. Podczas kontroli w dniu 18 sierpnia 2014 r. został sporządzony protokół, który został podpisany przez prezesa zarządu firmy bez wniesienia uwag. Należy również zwrócić uwagę, iż do w/w protokołu zostało dołączone pouczenie informujące stronę m.in. o wszczęciu postępowania administracyjnego, w zamiarze wydania decyzji, w tym decyzji opłatowej, prawie do przedstawienia organowi dowodów w sprawie, prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji, prawie do możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przedstawiciel firmy obecny podczas kontroli potwierdził, iż zapoznał się z powyższym dokumentem oraz podpisał go. W dokumencie tym Strona została również poinformowana o terminie i miejscu wypowiedzenia się w sprawie. W dniu 1 września 2014 r. [...] Sp. z o.o. złożyła pisemne uwagi do protokołu kontroli sanitarnej z dnia 18 sierpnia 2014 r. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji uznał, iż decyzja z dnia [...]września 2014 r. jest następstwem przeprowadzonej kontroli i stwierdzonych nieprawidłowości zapisanych w protokole nr [...], a także uwag do protokołu złożonych przez Stronę w piśmie z dnia 1 września 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, że do czasu zakończenia przez Głównego Inspektora Sanitarnego postępowania, preparat nie powinien być wprowadzany na rynek, co podyktowane jest dobrem konsumenta. Zgodnie z wykładnią prawa, do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, charakterystyka produktu "[...]" może zostać zakwestionowana, co zostało wykazane powyżej. W związku z powyższym Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] utrzymuje w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...], który nakładając na firmę obowiązek wstrzymania wprowadzania do obrotu przedmiotowego produktu oraz zaprzestania sprzedaży już wprowadzanego, kierował się bezpieczeństwem konsumentów i obowiązkiem przestrzegania prawa żywnościowego przez firmę [...]Sp. z o. o. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] podziela powyższe stanowisko. Przedmiotowa decyzja została nałożona na firmę zgodnie z prawem, gdyż do dnia 18 września 2014 r. postępowanie Głównego Inspektora Sanitarnego nie zostało zakończone Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...], złożyła [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc o jej uchylenie, o uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz o umorzenie postępowania w pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: -naruszenie art. 32 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia; -naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa polegające na braku uzasadnienia faktycznego oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji z przytoczeniem właściwych przepisów prawa; -nieproporcjonalność w związku z brakiem jakiegokolwiek wykazania istnienia zagrożenia dla zdrowia publicznego a także w związku z brakiem umożliwienia stronie dostosowania się do wymogów organu oraz zastosowaniem zbyt restrykcyjnego nakazu; -brak uwzględnienia jako dowodu w postępowaniu dowodów wskazujących, że korzeń goryczki jest legalnie wprowadzany do obrotu w innych państwach członkowskich UE; -brak uwzględnienia w postępowaniu rozporządzenia 764/2008 wobec zastosowania decyzji do środka spożywczego znajdującego się w obrocie w innych państwach członkowskich UE (zastosowanie środka w postaci wstrzymania obrotu i sprzedaży produktu jest w istocie zastosowaniem krajowego przepisu technicznego, o którym mowa w ww. rozporządzeniu); -brak uwzględnienia przedstawionych przez stronę danych naukowych dotyczących korzenia goryczki; -brak uzyskania stanowiska GIS / URPL odnośnie wyjaśnień przedstawionych przez stronę; -pominięcie w toku postępowań możliwości przeprowadzenia dowodów z opinii biegłego w sytuacji gdy organy i strona podają sprzeczne oceny odnośnie tych samych danych naukowych oraz gdy organy nie przedstawiają jakichkolwiek danych szczegółowych w tym w szczególności naukowych poza przywołaniem ogólnej oceny GIS, co jest postępowaniem sprzecznym z orzecznictwem sądów administracyjnych (np.: wyrok NSA Warszawa z 19.05.2009, II GSK 899/08). Strona skarżąca wskazała, że jedynym dowodem na podstawie którego organy wydały zaskarżone rozstrzygnięcia jest postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2014 r. zobowiązujące skarżącą do przedłożenia opinii URPL. Postanowienie to jednak w żadnym miejscu nie stwierdza, że produkt nie spełnia lub że spełnia wymagania produktu leczniczego lub wyrobu medycznego, ani że nie spełnia innych wymagań. Ponadto strona skarżąca wskazała, że decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, określono krótki termin wykonania decyzji bez uzasadnienia powodu takiego podejścia w szczególności zagrożenia dla życia lub zdrowia człowieka. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzji prawa nie narusza. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 136, poz. 914 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem - w przypadku podejrzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, właściwy państwowy lub graniczny inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1. Art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wskazuje, iż preparaty do początkowego żywienia niemowląt oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które nie należą do grup określonych w art. 24 ust. 2 pkt 1-3, suplementy diety oraz środki spożywcze, do których dodawane są witaminy, składniki mineralne lub substancje, o których mowa w załączniku III część B i C do rozporządzenia nr 1925/2006, które podmiot działający na rynku spożywczym wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu - jest obowiązany powiadomić o tym Głównego Inspektora Sanitarnego. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - po otrzymaniu powiadomienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 Główny Inspektor Sanitarny może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania dla danego rodzaju środka spożywczego, jak również czy nie spełnia wymagań innego rodzaju produktu przeznaczonego do używania przez ludzi. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w związku z powiadomieniem złożonym przez [...]Sp. z o.o. o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktu pn. "[...]" jako suplementu diety na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, Główny Inspektor Sanitarny, zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy, o której mowa wszczął postępowanie wyjaśniające, o czym w myśl art. 30 ust. 2 tej ustawy zawiadomił skarżącą. Ustalenia organu I instancji, jak i organu odwoławczego, co do tego, iż postępowanie to, toczące się przed Głównym Inspektorem Sanitarnym do daty wydania decyzji nie zostało zakończone nie zostały przez skarżącą zakwestionowane. Jak wynika z protokołu kontroli sanitarnej z dnia [...] sierpnia 2014 r., podczas tej kontroli ustalono, iż mimo nie zakończenia prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego postępowania wyjaśniającego skarżąca wprowadziła do obrotu produkt "[...]". W tych okolicznościach trafne było twierdzenie organu odwoławczego o słuszności postępowania organu I instancji w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Przepis ten bowiem obliguje właściwego państwowego powiatowego lub granicznego inspektora sanitarnego do podjęcia decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania środka do obrotu lub wycofaniu go z obrotu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy, o której mowa. Zauważyć jednocześnie należy, że organ I instancji działając w okolicznościach i na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie prowadzi postępowania zmierzającego do ustalenia okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. Postępowanie takie prowadzone jest bowiem przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Celem regulacji zawartej w art. 32 ust. 1 ustawy, o której mowa jest czasowe uniemożliwienie obrotu produktem do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego. Decyzja organu I instancji wydana na tej podstawie dotyczy czasowego wstrzymania wprowadzania do obrotu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej produktu pn. "[...]". Czasowe wstrzymanie wprowadzania środka do obrotu nie przesądza jeszcze o losie środka jako suplementu diety. Postępowanie wyjaśniające Głównego Inspektora Sanitarnego a co za tym idzie instytucja czasowego wstrzymania wprowadzania produktu do obrotu ma na celu ochronę konsumentów, ich zdrowia i życia. W sytuacji wyjaśnienia w świetle ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz prawa farmaceutycznego wszystkich okoliczności na korzyść suplementu diety, zostanie on dopuszczony do obrotu. Jak już wyżej wskazano dyspozycja przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowi o istnieniu po stronie organu obowiązku czasowego wstrzymania wprowadzania środka do obrotu, w przypadku wystąpienia przesłanek w tym przepisie wskazanych. Przepis ten jest jasny, czytelny, nie wymaga wykładni ani dodatkowych interpretacji i został w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowany przez organ. W tych okolicznościach zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wobec powyższego oraz wobec faktu, że powiatowy inspektor sanitarny już w przypadku wystąpienia podejrzenia, że środek spożywczy - wymieniony w art. 29 ust. 1 ustawy, co do którego toczy się postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - jest wprowadzany do obrotu, podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka do obrotu - brak jest zatem podstaw do dokonywania przez orzekające w niniejszej sprawie organy oceny co do zasadności czasowego wstrzymania wprowadzania środka do obrotu. Biorąc pod uwagę podstawę prawną decyzji organu I instancji, okoliczności których wystąpienie obliguje organ do wydania nakazu wskazanego w art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz zakres postępowania wyznaczony treścią wskazanego przepisu wskazać należy, iż organy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym kontrolowanym w niniejszej sprawie przeprowadziły niezbędne dowody pozwalające na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Wskazywany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2009 roku w sprawie II GSK 899/08 (Lex nr 564199) został wydany w innym stanie faktycznym i przywołanie tego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie jest trafne. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nie naruszający zasad wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Przeprowadzone czynności pozwoliły bowiem na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie prawidłowego w ustalonych okolicznościach rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skargi organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości przytoczył fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśnił jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres niezbędnych ustaleń. Sąd Wojewódzki w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem materialnym, tj. art. 32 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które dawałoby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Reasumując, skoro Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając na uwadze powyższe, wobec bezzasadności skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak wyroku.