VII SA/Wa 1132/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB"), na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), po rozpatrzeniu wniosku Z. K. (dalej: "skarżąca"), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB dla [...]") z [...] września 2018 r., nr [...]. Postanowienie organu odwoławczego zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...], PINB dla [...] nałożył na Z. K. obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy od daty, w której postanowienie stanie się ostateczne, ekspertyzy stanu technicznego muru oporowego usytuowanego pomiędzy działką nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. a działką nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. określającej przyczyny powstawania spękań, uwzględniającej zbrojenie muru i stan techniczny hydroizolacji. Ww. postanowienie PINB dla [...] z [...] września 2018 r., adresowane do Z. K., zostało awizowane w dniu 25 września 2018 r. W dniu 3 października 2018 r. powyższa przesyłka była awizowana powtórnie. Następnie, w dniu 10 października 2018 r. przesyłkę przekazano do PINB dla [...] z adnotacją: "Zwrot. Nie podjęto w terminie". W takiej sytuacji organ I instancji, na podstawie art. 44 § 4 k.p.a., uznał, że skuteczne doręczenie Z. K. postanowienia z [...] września 2018 r. nastąpiło w dniu [...] października 2018 r. W związku z powyższym termin do wniesienia przez Z. K. zażalenia na postanowienie nr [...] upłynął z dniem 16 października 2018 r. Z. K. złożyła zażalenie na ww. postanowienie oraz we wniosku z dnia 6 grudnia 2018 r. zwróciła się o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie, twierdząc, iż uchybienie to nastąpiło bez jej winy, lecz w wyniku nieprawidłowego doręczenia jej przez Pocztę Polską S.A. korespondencji z PINB dla [...] zawierającej postanowienie nr [...]. Z. K. załączyła do wniosku kopię sporządzonych przez nią oraz przez R.K. – K. skarg z 30 listopada 2018 r. na Pocztę Polską S.A. w sprawie "niedostarczenia awiz" (data przyjęcia - 3 grudnia 2018 r.). [...] WINB, pismem z 10 stycznia 2019 r., zwrócił się do operatora pocztowego z prośbą o informację odnośnie rozpatrzenia powołanych skarg. Poczta Polska S.A. w piśmie z 15 lutego 2019 r. poinformowała organ, że "odpowiedź na skargę Państwa Z. i R. K.-K. ul. [...], W. [...]-[...], została udzielona w dniu 7 lutego 2019 roku. Skargę uznano jako nieuzasadnioną (...)". W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że postanowienie PINB dla [...] nr [...] zostało prawidłowo doręczone Z. K. i tym samym nie można przyjąć, iż uchybienie terminu do wniesienia na nie zażalenia nastąpiło bez winy skarżącej. W konsekwencji [...] WINB odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przez Z. K. zażalenia na postanowienie PINB [...] z [...] września 2018 r. Z. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie [...] WINB z [...] marca 2019 r., zarzucając: 1) naruszenie art. 44 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do prawidłowego doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r., w sytuacji, gdy przesyłka adresowana do skarżącej nie była prawidłowo awizowana, co skutkuje brakiem możliwości uznania, że doszło do doręczenia zastępczego; 2) naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r., w sytuacji, gdy skarżąca nie wiedziała o wydaniu i doręczeniu przedmiotowego postanowienia, gdyż nie została ono jej doręczone, a doręczenie zastępcze nie może mieć w niniejszej sprawie miejsca, gdyż nie spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia, że przesyłka ta została doręczona w trybie doręczenia zastępczego, a nadto w toku postępowania Skarżąca odbierała wszystkie kierowane do niej uprzednio pisma. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych. Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Skarżąca podniosła m.in., że adres - ul. [...], jest przez nią wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej i poczta przychodząca, jak również pozostawiane zawiadomienia o przesyłkach, są na bieżąco odbierane. Skarżąca zauważyła również, że złożyła reklamację na działanie Poczty Polskiej. W jej ocenie Poczta Polska w nieprawidłowy sposób wykonała swoje obowiązki. Skarżąca podniosła także, że Poczta Polska - w odpowiedzi na pismo organu - wskazała, że "nie mogliśmy w sposób bezsporny ustalić stanu faktycznego i określić wszystkich okoliczności związanych z podejmowanymi próbami doręczania przesyłek, w tym m.in. w zakresie opisanym w treści skarg klientów". Powyższe zaś wskazuje, że wbrew twierdzeniom organu skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Pośredni dowód na to znajduje się również w aktach niniejszej sprawy, z której wynika, że skarżąca odbierała w toku postępowania administracyjnego pisma adresowane do niej. Trudno zatem uznać, że w tym konkretnym przypadku skarżąca nie odebrała pisma z innej przyczyny niż tylko niezawinionej przez nią. W konsekwencji wskazała, że trudno zgodzić się z organem, że jej wniosek o przywrócenie terminu nie został we właściwy sposób uprawdopodobniony. Dodatkowo zauważyła, że organ nie powinien ograniczać się jedynie do zapoznania z odpowiedzą na reklamację wniesioną do operatora pocztowego, ale powinien dokonać oceny, czy doręczenie nastąpiło w prawidłowy sposób z zachowaniem procedur postępowania opisanych w przepisach k.p.a. Jak wskazała, stanowisko takie znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądowym, np. w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 808/18, stwierdzono, że "Priorytetowe znaczenie dla rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym ma ustalenie, że fakt uchybienia przez stronę terminowi nie nastąpił z jej winy. Dla takiej oceny konieczne jest nie tylko dokonanie analizy okoliczności podnoszonych przez stronę, lecz również całości okoliczności sprawy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest nieuzasadniona. Skarga w tej sprawie dotyczy odmowy przywrócenia przez [...] WINB -postanowieniem z [...] marca 2019 r., [...] - terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB dla [...] z [...] września 2018 r., nr [...], którym zobowiązano Z. K. do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego muru oporowego usytuowanego pomiędzy działką nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. a działką nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. określającej przyczyny powstawania spękań, uwzględniającej zbrojenie muru i stan techniczny hydroizolacji. Kwestionowane postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 59 § 2 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. Z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. wynika po pierwsze, że przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego, który wniesie prośbę w formie podania. Drugą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Trzecią przesłanką przywrócenia terminu jest dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi siedem dni. Terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu już nie można przywrócić (art. 58 § 3 kpa). Czwartą przesłanką jest dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin, np. wnieść odwołanie/zażalenie. Czynność procesową należy zatem dopełnić nie czekając na przywrócenie terminu. Skarżąca wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wniosła podaniem z 6 grudnia 2018 r., wskazując, że o postanowieniu w przedmiocie nałożenia ww. obowiązku dowiedziała się w biurze organu podczas przeglądu dokumentacji w sprawie. Następstwem tego było wniesienie skargi do Poczty Polskiej w dniu 3 grudnia 2018 r., albowiem w jej ocenie w skrzynce pocztowej zawieszonej na płocie przy ul. [...] nie było żadnego awiza dotyczącego doręczenia przesyłki. W tym miejscu wskazać należy, że zasadą jest, że pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się adresatowi w mieszkaniu osobiście, względnie – w przypadku nieobecności - dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 42 i art. 43 k.p.a.). Natomiast w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wyżej wskazany, doręczenia dokonuje się w sposób zastępczy. W takim przypadku, zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., operator pocztowy przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W myśl § 3, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, przy czym doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Wydanie decyzji/postanowienia przez organ i wysłanie na adres wskazany przez stronę winno doprowadzić do doręczenia, przy czym doręczenie w swych skutkach oznacza rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. do złożenia odwołania, czy w art. 141 § 2 k.p.a. do wniesienia zażalenia. W ocenie Sądu rację ma organ co do tego, że doręczenie zostało dokonane w trybie art. 44 k.p.a., ponieważ przesyłka zawierająca rozstrzygnięcie mimo dwukrotnego awizowania w dniu 25 września 2018 r. oraz w dniu 3 października 2018 r. nie została odebrana przez adresata. A więc skuteczne doręczenie postanowienia PINB dla [...] z [...] września 2018 r. nastąpiło w dniu 9 października 2018 r. stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. Termin do wniesienia zażalenia upłynął z dniem 16 października 2018 r. Z pisma Poczty Polskiej S.A. Biuro Wsparcia Klientów z 15 lutego 2019 r., skierowanego do organu odwoławczego wynika, że skargę Z. K. uznano jako nieuzasadnioną ponieważ w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że przesyłki, w tym kierowane do lokalizacji wskazanej w treści skargi, doręczane są zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 37 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo Pocztowe, a awizowanie przesyłek stanowi następstwo braku możliwości ich doręczenia. Ponadto poczta nie mogła w sposób bezsporny ustalić stanu faktycznego w zakresie wskazanym w skardze klientki do operatora albowiem "w odniesieniu do czynności związanych z doręczeniem zawiadomień nie jest wymagane ich uwierzytelnienie, a doręczenie stosownego druku jest dokonywane bez uzyskania potwierdzenia jego dostarczenia. Doręczający przesyłki pod adres skarżących kategorycznie stwierdził, że zawsze podejmuje próbę ich dostarczenia, a w przypadku braku możliwości ich doręczenia sporządza zawiadomienia, które pozostawia w skrzynce oddawczej." W tym stanie rzeczy należy uznać, że przedmiotowe postanowienie PINB dla [...] z [...] września 2018 r. zostało doręczone skarżącej prawidłowo w dniu 9 października 2015 r., co wynika z materiału dowodowego sprawy. Reasumując stwierdzić należy, że organ administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie naruszył prawa oceniając, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu do złożenia zażalenia. Brak zatem było podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej i przywrócenia jej terminu do złożenia zażalenia. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym - na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.