VII SA/Wa 1134/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Burmistrz [...] skierował w dniu [...] marca 2007 r. pisemne polecenie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wydane na podstawie art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.; zwanej dalej Prawem budowlanym), następującej treści "w świetle przedłużającej się procedury postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej samowoli budowlanej w postaci ogrodzenia wybudowanego w świetle drogi publicznej ul. [...], uniemożliwiającego bezpieczny przejazd tą drogą pojazdów ratunkowych i technicznych, polecam niezwłoczne usunięcie przedmiotowego zagrożenia poprzez jego natychmiastowe rozebranie". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 89 ust. 4 Prawa budowlanego, pismem z dnia [...] marca 2007 r. przedłożył [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego sprawę dotyczącą wydanego przez Burmistrza [...] polecenia. Wskazał, że sprawa dotyczy wybudowanego ogrodzenia działki ewid. nr [...] obręb [...] wzdłuż granicy pomiędzy działkami ewid. nr [...] i [...] oraz wzdłuż granicy pomiędzy ewid. nr [...] i [...] w drodze gminnej ul. [...] w [...], gm. [...], bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W przedmiotowej sprawie wydana została decyzja nr [...] r. z dnia [...] lutego 2007 r. (znak: PINB [...]) nakazująca W. L. (właścicielce działki nr [...]) rozbiórkę ogrodzenia, wszczęto również postępowanie egzekucyjne - wydano w dniu [...] marca 2007 r. tytuł wykonawczy nr [...] oraz postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Obecnie akta sprawy znajdują się w [...] Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w związku z odwołaniem W. L. od wyżej wymienionej decyzji oraz zażaleniem na wyżej wymienione postanowienie egzekucyjne. W dniu 1 lipca 2008 r. wpłynął do Wojewody [...] wniosek W. L. o stwierdzenie nieważności opisanego na wstępie polecenia Burmistrza [...] z dniu [...] marca 2007 r. [...] Urząd Wojewódzki w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], podpisanym przez radcę wojewody, poinformował W. L., że "w art. 89c ustawy Prawo budowlane nie został przewidziany tryb, za pomocą, którego podmiot odczuwający bezpośrednio skutki wydania polecenia mógłby je kwestionować. Inicjatywę w tym względzie przyznano powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego, który w wypadku niewykonalności polecenia lub jego sprzeczności z prawem winien je przekazać wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru budowlanego, a ten następnie jako organ opiniujący zobligowany byłby do przedłożenia sprawy wojewodzie jako organowi nadzoru. Ponadto, w sytuacji uwzględnienia wniosku jako skargi złożonej w trybie działu VIII k.p.a., to mając na uwadze przepis art. 234 pkt. 1 k.p.a., zastosowany przez analogię jako samodzielne rozstrzygnięcie przez wojewodę byłoby nieuprawnione, albowiem w tej mierze toczy się już postępowanie sądowe". W. L. potraktowała powyższe pismo jako decyzję i wniosła od niego odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ uznał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością wniesienia odwołania z przyczyn przedmiotowych. Zaskarżone pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nie jest decyzją i nie przysługuje od niego odwołanie. Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać elementy w tym przepisie wskazane. Analiza zaskarżonego pisma wskazuje zaś, że zawiera ono tych elementów. Posiada oznaczenie urzędu, a nie organu i brak jest wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego, jak też pouczenia o możliwych środkach odwoławczych. Ponadto pod pismem widnieje jedynie podpis Radcy Wojewody [...], bez wskazania stanowiska służbowego oraz określenia, że pismo zostało wydane z upoważnienia Wojewody [...], co jest konieczną przesłanką uznania pisma za decyzję. W. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie. W skardze zarzuciła, że pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2008 r. jest decyzją, gdyż zostało podpisane w imieniu Wojewody przez osobę upoważnioną, pracownika urzędu - radcę. O tym, że dokument został wydany w imieniu Wojewody świadczy również pieczęć na piśmie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydane na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadek braku przedmiotu zaskarżenia oraz takie przypadki, kiedy ustawodawca wyłączył możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia wydanej w pierwszej instancji decyzji. Odwołanie W. L. pozostawione przez organ drugiej instancji bez rozpoznania zostało wniesione, jak słusznie stwierdził organ, od pisma, które nie jest decyzją administracyjną. Przedmiotowe pismo nie zawiera elementów charakterystycznych dla decyzji określonych w art. 107 § 1 K.p.a., na co właściwie wskazał organ drugiej instancji w swoim postanowieniu. Przede wszystkim pismo to nie załatwiało indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., a jedynie informowało W. L., że nie może domagać się stwierdzenia nieważności polecenia wydanego przez Burmistrza [...] w trybie art. 89c pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem "nie został przewidziany tryb, za pomocą, którego podmiot bezpośrednio odczuwający skutki wydania polecenia mógłby je kwestionować. Inicjatywę w tym względzie przyznano bowiem powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego (...)". Zauważyć należy, że polecenie podjęcia działań zmierzających do usunięcia zagrożenia z art. 89c pkt 1 Prawa budowanego ma charakter wewnętrzny i nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem, które mogłoby być usunięte z obrotu prawnego w ramach postępowania o stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 K.p.a. Jeżeli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest w stanie wykonać polecenia, albo polecenie narusza prawo, to natychmiast przedkłada sprawę Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (art. 89c ust. 4 Prawa budowlanego). Jeżeli polecenie jest nieważne, to o jego nieważności rozstrzyga Wojewoda (art. 89c ust. 5 Prawa budowlanego). Stwierdzenie nieważności polecenia nie wymaga formy decyzji, ani postanowienia. Wobec powyższego zaskarżone odwołaniem pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w rzeczywistości informowało skarżącą, że brak jest przedmiotu - decyzji lub postanowienia - do wszczęcia postępowania nadzorczego. Słusznie zatem organ drugiej instancji pozostawił odwołanie skarżącej bez rozpoznania wobec jego niedopuszczalności (art. 134 K.p.a.). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), skargę należało oddalić.