VII SA/Wa 1136/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. J. i Z. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją wydaną dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, tj. Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Z. i D. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w tym art. 32 ust. 4 stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto spełnia dwa podstawowe kryteria tj. - złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagane zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: - zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; - kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; - wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Dokonując analizy przedmiotowych akt, organ stwierdził, iż w przypadku przedmiotowej sprawy warunki wynikające z powyższej przytoczonych przepisów zostały spełnione. Projektowana inwestycja jest zgodna z decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] o warunkach zabudowy. Ponadto inwestorzy – Z. i D. P. złożyli oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością tj. działką nr ewid. gr [...] w miejscowości [...], gm. [...] zgodnie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na zarzut dotyczący, nie zawieszenia z urzędu, przez Starostę [...] postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Z. i D. P. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, do czasu rozpatrzenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na ostateczne postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], [...] uchylające całości - postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Państwa Z. i D. P. w powyższej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd sprawy - o zasiedzeniu służebności drogi koniecznej na działce nr ewidencyjny gr [...] w miejscowości [...], gm. [...], organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie posesoryjne, przed sądem powszechnym w przedmiocie stanu faktycznego, jakim jest zasiedzenie służebności drogi koniecznej, a nie prawa do nieruchomości nie może stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślił także, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi przy tym o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postepowanie administracyjne. Postępowanie przed sądem powszechnym w przedmiocie stanu faktycznego, jakim jest zasiedzenie służebności drogi koniecznej, a nie prawa do nieruchomości nie może stanowić przesłanki do zawieszenia postepowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Odnośnie zarzutu dotyczącego uniemożliwienia zapoznania się przez skarżących a aktami sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, iż po uchyleniu decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. znak [...] decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2013r. znak [...] uchylająca zaskarżona decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - Starosta [...] pismem z dnia [...] października 2013 r. zawiadomił strony i toczącym się postepowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie oraz poinformował, iż strony mogą zgłaszać ewentualne wnioski o zastrzeżenia do czasu wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Tak więc biorąc pod uwagę powyższe, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwolenia na budowę. Starosta [...] wydając decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę Z. i D.P. budynku mieszkalnego w uzasadnieniu ustosunkował się do stawianych zarzutów skarżących oraz odniósł się do nowych dowodów i materiałów w omawianej sprawie. Ponadto należy zaznaczyć, iż w przedmiotowej sprawie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] zawiesił postepowanie administracyjne wszczęte na wniosek Z. i D. P. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. gr [...] w miejscowości [...], gm. [...] do czasu zakończenia postepowania sądowego o ochronę naruszonego posiadania drogi. Po rozpatrzeniu zażalenia Z. i D. P., Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] uchylił w całości w/w postanowienie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 2339/12 skargę M. J. i Z. J. na powyższe postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania oddalił. Z powyższych względów w ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę Państwu Z. i D. P. budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. gr. [...] w miejscowości [...], gm. [...] - jest słuszna i brak jest podstaw prawnych do jej zmiany bądź uchylenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i Z. J.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący zarzucili organowi naruszenie: 1. tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i przyjęcie przez organ II instancji, że wnioskujący o pozwolenie na budowę posiadają niekwestionowany tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem, podczas gdy tytuł ten został zakwestionowany poprzez złożenie skutecznego wniosku o stwierdzenie zasiedzenia służebności drogi koniecznej oraz toczące się postępowanie rozgraniczeniowe, 2. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie przez organy administracji okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy - wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowalnego obowiązku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3. art. 10 k.p.a. poprzez notoryczne pomijanie w rozdzielniku doręczanych pism Z. J., będącego stroną w tej sprawie, co skutkowało nie zapewnieniem stronie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium sprawy, poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego a przez to nie zapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów o zgłoszonych żądań strony przeciwnej, co w efekcie doprowadziło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i posadowieniu projektowanego, 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 poprzez jego zastosowanie. Prawidłowo oceniający sprawę Wojewoda powinien uchylić decyzję Starosty [...] i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę ewentualnie, zawiesić postepowanie odwoławcze do czasu zakończenia procedury sądowej o zasiedzenie służebności drogi koniecznej. 5. art. 73 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy przez skarżących i nie wysyłanie zawiadomień o zakończeniu postępowania, 6. art. 75 § 1, art. 75 § 2, art. 77 § 1, art. 77 § 3 k.p.a. - na skutek nie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy inwestor dysponuje uprawnieniem w postaci tytułu prawnego do posadowienia budynku, ponadto zarzuty podnoszone przez skarżących nie zostały w ogóle wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym, zarówno w I instancji jak i II instancji, 7. art. 107§ 3 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, zupełnie nie odniesienie się do złożonego przez skarżących wniosku o kolizji posadowienia domu z istniejącą drogą, 8. art. 7 k.p.a. poprzez nie zastosowanie w toczącym się postepowaniu zasady prawdy obiektywnej i przyjęcie za podstawę udzielenia pozwolenia mapy, na której nie była uwidoczniona istniejąca droga, co w efekcie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji oznaczającej, ze dom posadowiony będzie na istniejącej i korzystającej z ochrony prawnej drodze, 9. art. 8 k.p.a poprzez nie stosowanie w postepowaniu zasady budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej i wydawanie decyzji wywołujących szkodliwe skutki społeczne, wydanie decyzji, której realizacji przez wnioskodawców i budowa domu na drodze doprowadzi do nieuchronnych konfliktów, 10. art. 6 k.p.a. poprzez podejmowanie przez organ I instancji działań skarżących o zawieszenie postępowania. Przyjęcie za podstawę wydania decyzji mapy noszącej cechy wyeliminowania z jej treści przebiegi spornej drogi, 11. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez: a) nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego materiału w sprawie, a w szczególności nie rozpatrzenie w jakim zakresie stwierdzenie zasiedzenia służebności drogi koniecznej kolidować będzie z posadowieniem planowanego budynku, b) nie zweryfikowanie prawdziwości mapy przedłożonej przez brak odniesienia się organu w uzasadnieniu decyzji i postanowienia. Takie postepowanie organu administracji nie służy w żadnym stopniu potrzebom obywateli, a doprowadza jedynie do niepotrzebnego chaosu w procedurze administracyjnej i rodzi domniemania o stronniczość i interesowność tego organu. c) nie rozpoznanie w jakim zakresie wydany prawomocny wyrok Sądu okręgowego w [...] o przywróceniu posiadania drogi na rzecz skarżących ma wpływ na możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – brak odniesienia się organu II instancji w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn zm.) i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postepowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższą regulację sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] wydana dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Z. i D. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...]. Analiza materiału zebranego w sprawie pozwala na stwierdzenie, że postępowanie w niniejszej sprawie organy prowadziły z uwzględnieniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy podnieść, iż zgodnie z treścią przepisu art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Przy czym, przepis art. 35 w/w ustawy stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, także sprawdzenia projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Szczególnego podkreślenia wymaga to, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Biorąc pod uwagę, powyższe zapisy prawa – po ustaleniu, że inwestorzy złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009r. o warunkach zabudowy i projektowania inwestycja jest zgodna z tą decyzją ponadto złożyli oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie, do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane oraz, ze spełniono pozostałe wymagania określone w art. 35 ustawy – zgodnie z prawem wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu należy wskazać, że organ wydając rozstrzygnięcie ma obowiązek uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. W dacie tej nieruchomość inwestycyjna stanowiła własność inwestora, nie była też obciążona służebnościami gruntowymi ujawnionymi w księdze wieczystej. Wobec powyższego w ocenie sądu nie było zatem przeszkód dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy bowiem tytuł do nieruchomości wskazany przez inwestora nie budził wątpliwości. Przy czym należy podkreślić, iż wynik postępowania toczącego się przed sądem powszechnym o stwierdzenie zasiedzenia służebności drogi koniecznej nie stanowił zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie – o czym przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę M. i Z. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r. uchylające postanowienie organu i instancji zawieszające postępowanie (wyrok z dnia 13 listopada 2014r. w sprawie VII SA/Wa 568/14). Poza powyższym w ocenie Sądu pozostałe zarzuty skargi nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, przy czym Sąd podkreśla, ze podnoszony zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (patrz: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005r. sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, z 4, poz. 66 wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011r., sygn.. akt II OSK 1098/10, LEX nr 786594 i z dnia 18 maja 2006r. sygn.. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Skarżący nie wykazali, ze zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji również nie jest zasadny. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wystarczający uzasadniły wydane przez siebie decyzje, przedstawiając stan faktyczny sprawy. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.