VII SA/Wa 1137/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. i P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania [...] - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r., Nr [...] odmawiającą [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacją gazową, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w jednostce ew. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacją gazową, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w jednostce ew. [...] złożyli [...]. Postanowieniem z [...] października 2015 r. Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym. Pełnomocnik inwestora odniósł się do uwag organu I instancji w piśmie z dnia 18 listopada 2015 r., wskazując, że naruszenie wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie nastąpiło. Wobec powyższego Starosta [...] decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania państwa [...], podzielił argumentację organu I instancji. Wojewoda [...] powołując się na art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wskazał, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym tym przepisem, organ I instancji - zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] (uchwała Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.) tj. § 35 pkt 2, w którym wskazano: "w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy terenów oznaczonych symbolem MN ustala się geometrię dachów - dwuspadowe lub wielospadowe, o kącie nachylenia połaci od 20° do 45°". Projekt budowlany nie spełnia warunków określonych w ww. przepisie określającym geometrię dachu projektowanego budynku mieszkalnego. W przedłożonym projekcie budowlanym zaprojektowano dach płaski w konstrukcji dachu odwróconego, z wykończeniem jako taras użytkowy. Taras użytkowy zaprojektowano na poziomie +6,85 oraz na poziomie +3,20. (pkt 10.10 i 10.11, str. 39 projektu budowlanego). Jednocześnie na poziomie +6,85 na części powierzchni zaprojektowano dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 20° i wymiarach ok. 3,6 m x 6,6 m. W planie miejscowym ustalono natomiast: "geometria dachów - dwuspadowe lub wielospadowe, o kącie nachylenia połaci od 20° do 40°". Obecnie obowiązujące przepisy prawa, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) nie formułują definicji dachów dwu-, czy wielospadowych. Pojęcia te nie zostały także zdefiniowane w planie miejscowym obowiązującym na terenie inwestycji. Brak definicji legalnych wynika być może z faktu, iż z punktu widzenia technicznego pojęcia te nie wymagają szczegółowej wykładni. Przyjmuje się, że dach dwuspadowy składa się z dwóch nachylonych płaszczyzn o wspólnej górnej krawędzi, zaś dach o geometrii wielospadowej z większej ilości tego typu płaszczyzn. Brak jest również szczegółowej definicji dachu płaskiego. W tego rodzaju dachu nie można wyróżnić kalenicy. W analizowanym przypadku zaprojektowano dach płaski, który zajmuje ok. 85 % powierzchni dachu oraz dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 20°, który zajmuje ok. 15% powierzchni dachu. Tak zaprojektowany budynek nie spełnia parametrów i wskaźników zabudowy określonych w § 35 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie gminy, co oznacza, że jego ustalenia muszą być przestrzegane i uwzględniane przy realizacji inwestycji budowlanych. Ustawodawca nie wyposażył żadnego organu w uprawnienie do dokonywania wiążącej wykładni aktu prawa miejscowego na etapie jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany właściwy organ (starosta) sprawdza zgodność projektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - i właśnie w tej sytuacji mamy do czynienia z wiążącą wykładnią. Za niesłuszne organ odwoławczy uznał zatem zarzuty inwestora dot. podważenia przez Starostę [...] opinii Wójta Gminy [...] w sprawie interpretacji planu miejscowego. Odnosząc się do uwag dotyczących postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podjęte przez Starostę [...] rozstrzygnięcie zostało dostatecznie uzasadnione a strony miały zapewniony czynny udział w postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. nr [...] złożyli [...] wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: 1) Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 i art. 77 § 1 kpa, polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcia niezbędnych kroków do ustalenia cech charakteryzujących taras użytkowy w projektowanym budynku objętym wnioskiem Skarżących, w tym w szczególności rozwiązań technicznych i funkcjonalnych, co w konsekwencji doprowadziło do jego błędnej kwalifikacji - jako dachu, podczas gdy projektowany taras użytkowy stanowi w całości przestrzeń użytkową i jego budowa wiąże się z przeprowadzeniem całkowicie innego procesu budowalnego niż procesu budowy dachu, będącego przegrodą budowlaną bez funkcji użytkowych. b) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi - opinii Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015 roku, znak. [...], pomimo, iż dokument ten ma moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń organu administracji w zakresie zgodności projektu budowalnego Skarżących z ustaleniami MZP. c) art. 6, art. 7 i art. 8 kpa i wynikającej z nich zasady praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, do którego to naruszenia doszło poprzez: i. prowadzenie postępowania administracyjnego z nastawieniem na znalezienie podstaw do utrzymania decyzji administracyjnej organu I instancji odmawiającej udzielenia Skarżącym pozwolenia na budowę, ii. brak wsparcia Skarżących w toku postępowania administracyjnego, iii. stosowanie rozszerzającej, swobodnej i dowolnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] (Uchwała Gminy [...] nr [...]) (dalej również "MPZP"), na niekorzyść Skarżących, iv. nie rozstrzygania niejasnych postanowień MPZP na korzyść Skarżących, v. interpretowanie przepisów MPZP przy zastosowaniu swobodnych, dowolnych definicji, nie występujących w tym planie, vi. stosowanie różnych rozstrzygnięć w sprawach o podobnych stanach faktycznych i prawnych do sprawy Skarżących. d) art. 9 i art. 11 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji; e) art. 107 § 3 kpa, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, błędów logicznych, niespójnych i wzajemnie sprzecznych twierdzeń. f) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy w okolicznościach faktycznych sprawy brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I Instancji; g) art. 138 § 1 ust. 2 kpa względnie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie jego zastosowania, a w konsekwencji zaniechanie uchylenia decyzji organu I Instancji i wydania, orzeczeniu o zatwierdzeniu projektu budowę budynku jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego z tarasem użytkowym, na nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], gminie [...], powiat [...], stanowiącej działkę o nr [...] o obszarze 0,1279 ha i udzieleniu Skarżącym pozwolenia na budowę, względnie uchylenia decyzji organu I Instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 2) Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) § 35 ust. 2 uchwały Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku w spawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] (Dz.Urz. woj. [...], poz. [...]) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten reguluje wielkość dachu, podczas gdy przepis ten reguluje jedynie geometrię dachu, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z 24 października 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 35 ust. 3 ustawy z 24 października 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Powołane przepisy stanowią zatem podstawę do wydania przez właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, w zależności od spełnienia przez inwestora określonych obowiązków. W niniejszej sprawie organ powiatowy – Starosta [...] – po przeanalizowaniu dokumentacji w świetle art. 35 Prawa budowlanego stwierdził, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem inwestycja polega na budowie budynku jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego z tarasem użytkowym i przewiduje dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 20o a w pozostałej części taras, który stanowi przestrzeń użytkową. Co za tym idzie, wybudowanie tarasu "wiąże się z przeprowadzeniem całkowicie innego procesu budowlanego niż proces budowy dachu". Taras użytkowy różni się od dachu zarówno pod względem funkcjonalnym, jak i technicznym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala zaś, że geometria dachów powinna być dwuspadowa lub wielospadowa, o kącie nachylenia połaci od 20° do 45°. Zgodnie bowiem z § 35 ust. 2 uchwały Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku w spawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] (Dz.Urz.woj. [...], poz. [...]) "W zakresie parametrów i wskaźników zabudowy terenów oznaczonych symbolem MN ustala się geometrię dachów - dwuspadowe lub wielospadowe, o kącie nachylenia połaci od 20° do 45°". Za organem stwierdzić zatem należy, że projekt jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakładając jedynie fragment dachu dwuspadowego o kącie nachylenia połaci 20o a w pozostałej części taras, który stanowi zupełnie inną od dachu przestrzeń użytkową. Jednocześnie wobec nie wykonania nałożonego na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu do stanu zgodnego z wymaganiami planu - słusznie Starosta [...] oraz Wojewoda [...] uznali, że w sytuacji niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego ziściła się przesłanka z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. sytuacja wykluczająca możliwość udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, że: "właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę." W odpowiedzi na zapytanie inwestora odnośnie prawidłowości i możliwości wybudowania takiego dachu Urząd Gminy [...] wskazał, "(...) że plan zagospodarowania przestrzennego w powyższych zapisach nie precyzuje powierzchni dachu, jak i nie narzuca inwestorowi kształtu budynku. Wobec powyższego zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku jednorodzinnego z tarasem użytkowym jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem zachowania zasad zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników zabudowy." Opinia Wójta Gminy [...] w sprawie interpretacji planu miejscowego nie jest jednak dla Starosty wiążąca, bowiem organ ten dokonuje samodzielnej interpretacji zapisów planu miejscowego będąc zobowiązanym do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie gminy, co oznacza, że jego ustalenia muszą być przestrzegane i uwzględniane przy realizacji inwestycji budowlanych. Ustawodawca nie wyposażył żadnego organu w uprawnienie do dokonywania wiążącej wykładni aktu prawa miejscowego na etapie jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Jeszcze raz podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany właściwy organ (starosta) sprawdza zgodność projektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - i właśnie w tej sytuacji mamy do czynienia z wiążącą wykładnią. Odpowiadając zatem na zarzuty skarżących stwierdzić należy, że zasadnie uznał Starosta, że w przypadku przeprowadzenia inwestycji w zakładanym kształcie i projekcie zasady ładu i zagospodarowania przestrzennego zostałyby naruszone. Starosta [...] zasadnie zatem odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na nieuzupełnienie przez inwestora dokumentacji projektowej zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawo budowlane nie przesądza jednak o niemożności zainwestowania terenu. Ponowne złożenie wniosku wraz z kompletną oraz sporządzoną zgodnie z obowiązującymi przepisami dokumentacją projektową spowoduje ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo zatem uznały i orzekły, że wystąpiły przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela żadnego z podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów procesowych ani materialnych. W ocenie Sądu kontrola zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji wykazała, iż nie naruszają one prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nie naruszający zasad wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jak już powyżej wyjaśniono - nie zgodził się również z zarzutem naruszenia § 35 ust. 2 uchwały Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku w spawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] (Dz.Urz. woj. [...], poz. [...]). Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono bezspornie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zaś wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób nie budzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.