VII SA/Wa 114/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek Prezydenta Miasta [...], nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] K. S. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę budynku usługowo - handlowego z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej c.o., wentylacyjną, gazową, elektryczną oraz zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, elektrycznych, jak również z przełożeniem istniejących instalacji kablowych SN-15 kV i nn-0,4 kV na dziatkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...], przy ul. K. w W., przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], na rzecz R. K., następnie przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na rzecz N. Sp. z o.o. w M. oraz umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., odmówił stwierdzenia, na wniosek Prezydenta Miasta [...], nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] K. S. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę budynku usługowo - handlowego z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej c.o., wentylacyjną, gazową, elektryczną oraz zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, elektrycznych, jak również z przełożeniem istniejących instalacji kablowych SN-15 kV i nn-0,4 kV na działkach nr ew. [...],[...] i [...], obręb [...], przy ul. K. w W. przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., na rzecz R. K., następnie przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., na rzecz N. Sp. z o.o. w M.. Od tej decyzji Wojewody [...] Gmina Miasta [...] wniosła odwołanie. Organ odwoławczy wskazał, że organ wojewódzki pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wszczął, na wniosek Prezydenta Miasta [...], postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy brak jest żądania Prezydenta Miasta [...] o wszczęciu, na jego wniosek, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej przedmiotowego pozwolenia na budowę. Wniosek Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., dotyczy wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, a nie na jego wniosek. Zdaniem organu II instancji, brak było podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego oraz wydania w jego toku rozstrzygnięcia - na wniosek Prezydenta Miasta [...]. Organ wojewódzki powinien przeanalizować pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. pod kątem możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]lipca 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, że uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie, bowiem Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie nieważnościowe na wniosek podmiotu, który żądał jego wszczęcia z urzędu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że potraktowanie wniosku Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., wbrew jego literalnemu brzmieniu tj. jako złożonego w imieniu Gminy Miasta [...] nie stanowiło podstawy do wszczęcia na jej wniosek i przeprowadzenia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Organ II instancji ustalił, że Gmina Miasta [...] jest właścicielem m. in. działek nr ew. [...] (KW nr [...]), nr ew. [...],[...] (KW nr [...]) oraz nr ew. [...] (KW nr [...]) graniczących bezpośrednio z nieruchomościami inwestycyjnymi. Z odpisów ksiąg wieczystych nr [...],[...] oraz [...] wynika, że nieruchomości nr ew. [...],[...],[...] oraz [...] są działkami drogowymi. Sporna inwestycja nie ograniczy ani nie wprowadzi zmian w sposobie zagospodarowania w/w działek stanowiących własność Gminy Miasta [...]. Działki nr ew. [...] oraz [...] oddalone są od kwestionowanego budynku odpowiednio o ok. 50 i 100 m., w związku z czym jego realizacja nie wpłynie na sposób ewentualnej zabudowy tych nieruchomości. Przy ocenie czy powyższe działki stanowiące własność skarżącej Gminy zlokalizowane są w obszarze oddziaływania spornej inwestycji nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75. poz. 690 z późn. zm.). Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że Gmina Miasta [...] w przedmiotowym postępowaniu nie posiada interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego negowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zostało wydane z naruszeniem art. 157 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta [...], wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 12, art. 28, art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracyjnym, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów w sprawie oraz naruszenie art. 20 ustawy o drogach publicznych poprzez jego pominięcie. Zdaniem skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, błędnie ustalił, że Prezydent Miasta [...] nie posiada interesu prawnego uprawniającego do skutecznego negowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Skarżący wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął fakt pełnienia przez Prezydenta Miasta [...] funkcji zarządcy dróg sąsiadujących z inwestycją oraz istniejące w związku z tym obowiązki zarządcy drogi opisane w art. 20 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego, błędne jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że sporna inwestycja nie wpłynie na funkcjonowanie nieruchomości zajętych pod drogę, albowiem wprowadzenie dodatkowego ruchu związanego z użytkowaniem budynku handlowego sieci [...] wraz z parkingiem w sposób oczywisty istotnie zwiększy natężenie ruchu w tym rejonie, wpłynie na bezpieczeństwo tego ruchu oraz stan techniczny tej drogi. W ocenie skarżącego prawo do udziału w postępowaniu na prawach strony wynika z tego, że budowa obiektów objętych spornym pozwoleniem na budowę dotyczy obowiązków Prezydenta Miasta [...], albowiem sprawuje on obowiązki zarządcy drogi, związane z zadaniami w zakresie inżynierii ruchu i utrzymania dróg. Skarżący wskazał również, że istotnym elementem sprawy, zignorowanym przez oba organy administracji, jest brak uzgodnienia Prezydenta Miasta [...] zjazdów dla inwestycji. Zgodnie bowiem z przepisami art. 20 ustawy o drogach publicznych oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uzgodnienie takiego zjazdu jest prawem i obowiązkiem Prezydenta Miasta jako zarządcy drogi. W ocenie skarżącego okoliczność ta wskazuje również na istnienie interesu prawnego Prezydenta Miasta [...], ponieważ skutki stwierdzenia nieważności decyzji dotyczą wprost jego obowiązków. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W konkluzji organ stwierdził, że zawarte w skardze merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. (brak uzgodnień zjazdów przez Prezydenta Miasta [...]), nie mają wpływu na skarżone rozstrzygnięcie, albowiem, organ wojewódzki nie miał podstaw do wszczęcia na wniosek Prezydenta Miasta [...] przedmiotowego postępowania nieważnościowego, jak również z powodu braku posiadania prawa przez Gminę Miasta [...] do skutecznego negowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., odmawiającą stwierdzenia, na wniosek Prezydenta Miasta [...], nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] K. S. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę budynku usługowo - handlowego z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej c.o., wentylacyjną, gazową, elektryczną oraz zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, elektrycznych, jak również z przełożeniem istniejących instalacji kablowych SN-15 kV i nn-0,4 kV na dziatkach nr ew. [...],[...] i [...], obręb [...], przy ul. K. w W., przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], na rzecz R. K., następnie przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na rzecz N. Sp. z o.o. w M. oraz umorzająca postępowanie organu I instancji. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Do tego postępowania mają zastosowanie m.in. art. 61 k.p.a., w tym jego § 3 stanowiący, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wystąpił o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowo - handlowego z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową kanalizacji sanitarnej, c.o., wentylacyjną, gazową elektryczną zewnętrznych instalacji: kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, elektrycznych; przełożenia istniejących linii kablowych SN-15 kV i nn-0,4 kV na działkach nr [...], [...],[...] obr. [...] przy ul. K. w W.. Tymczasem Wojewoda [...], zamiast wszcząć postępowanie z urzędu zgodnie z wnioskiem Prezydenta Miasta [...] wszczął postępowanie nieważnościowe na wniosek Prezydenta Miasta [...]. Następnie po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo uznał, że skoro Prezydent Miasta [...] wystąpił do organu o stwierdzenie nieważności w trybie działania z urzędu, to nie był on uprawniony do wszczęcia postępowania z wniosku Prezydenta Miasta [...] i prowadzenia na jego podstawie postępowania nadzorczego. Do wszczęcia postępowania na wniosek może bowiem dojść tylko wobec złożenia wyraźnego żądania przez stronę postępowania. Skoro w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] takiego wniosku nie złożył, to organ I instancji nie mając takiego wniosku nie mógł wszcząć postępowania nieważnościowego z wniosku Prezydenta. W tych warunkach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.