VII SA/Wa 1142/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. P. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją z dnia [...] grudnia 1997r. nr [...] na podstawie art. 104, art. 162 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz porozumienia z dnia 16 marca 1995 r. zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w P. a Burmistrzem Miasta i Gminy B. w sprawie powierzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Urzędu Rejonowego (Dz. Urz. Woj. [...], Nr [...] z 1995 r., poz. [...]), po ponownym rozpoznaniu sprawy dotyczącej budynku zlokalizowanego w O. przy ul. [...] [...] - stwierdził wygaśnięcie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] września 1976 r. Nr [...]. W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzją z dnia [...] września 1976 r. wyrażono zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek warsztatowy położony w O. przy ul. [...] [...]. Inwestor został zobowiązany do zachowania warunku określającego okres prowadzenia produkcji do chwili zabudowania działek sąsiednich ze względu na 50-metrową strefę uciążliwości od przedmiotowego warsztatu. Organ wyjaśnił, iż w dniu [...] grudnia 1977 r. Naczelnik Miasta i Gminy w B. zatwierdził plan realizacyjny i zezwolił B. K. na budowę na terenie działki nr ew. [...] budynku jednorodzinnego. Ponadto w dniu [...] czerwca 1979r. wydana została decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny oraz zezwalająca S. P. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Natomiast dokonana przez organ w dniu [...] września 1994r. wizja w terenie potwierdziła okoliczność zabudowania nieruchomości sąsiednich budynkami mieszkalnymi i letniskowymi. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że J. S. nie wypełnił warunku określonego w decyzji z dnia [...] września 1976 r., bowiem powinien samoistnie zaniechać prowadzenia działalności produkcyjnej w chwili powstania zabudowy sąsiedniej. Momentem tym winno być zakończenie budowy, czyli zgłoszenie do użytkowania budynku mieszkalnego, które w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 16 marca 1990r. Ponieważ inwestor po tej dacie nadal prowadził działalność gospodarczą, zdaniem organu, uznać należało, że taki stan narusza postanowienia decyzji z dnia [...] września 1976 r., co skutkowało stwierdzeniem jej wygaśnięcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. S. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] grudnia 1997r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżoną decyzję podjęto w oparciu o art. 162 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Przesłankami koniecznymi do zastosowania cytowanego przepisu są: istnienie decyzji warunkowej oraz okoliczność niedopełnienia z winy strony tego warunku. W niniejszej sprawie przesłanki te łącznie nie występują. Wypełnienie warunku określonego w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie nie zostało nałożone na stronę postępowania i to nie strona odpowiada za jego wypełnienie, gdyż, inwestor nie ma żadnego wpływu na możliwości zabudowy dziatek sąsiednich. Powyższe przesadziło, w ocenie organu, o tym, iż decyzja z dnia [...] września 1976 r. nie wypełnia przesłanek określonych w art. 162 §1 pkt 2 kpa, stąd też należało ją uchylić i postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. P. wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] września 1976r., inwestor w ramach prowadzonej działalności przetwarzał odpady plastikowe na płyty pleksi. Związana jest ona z emisją zanieczyszczeń, zatruwaniem mieszkańców sąsiednich nieruchomości toksycznym dymem. W tej sprawie toczyło się również postępowanie przed Urzędem Wojewódzkim (znak: [...]), w którym bezspornie ustalono, że J. S. obowiązany jest zaprzestać działalności produkcyjnej w warsztacie z uwagi na uciążliwość dla środowiska mieszkaniowego i zagrożenie środowiska przyrodniczego. Zdaniem skarżącego, brak było podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy. Z charakteru postępowania administracyjnego uregulowanego przez ustawodawcę jako postępowanie dwuinstancyjne wynika, bowiem obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracyjny. Organ II instancji powinien był całościowo rozpatrzyć sprawę i wydać nową decyzję na podstawie całokształtu materiału. W ocenie strony skarżącej właściwą podstawę orzekania przez organ administracji winien stanowić art. 162 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym podstawę dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji stanowi zaistnienie sytuacji bezprzedmiotowości decyzji oraz interesu społecznego, bądź interesu strony. W skardze podniesiono, iż decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie stała się bezprzedmiotowa, w związku z faktem zaistnienia negatywnych przesłanek dla jej wydania (zabudowy sąsiednich działek). Natomiast okoliczności sprawy, w szczególności uciążliwość produkcji w warsztacie dla środowiska mieszkaniowego, zagrożenie środowiska, zawarte tam opinie Komendy Wojewódzkiej i Straży Pożarnej, Wydziału Ochrony środowiska [...] w W., postępowanie karne i wyrok skazujący inwestora za prowadzenie wskazanej działalności, dowodzą, że stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leży i zarówno w interesie społecznym jak i w interesie strony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Już na wstępie podnieść należy, iż organy administracji orzekające w niniejszej sprawie związane były oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1997r. w wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA 1140/95. Z treści powołanego orzeczenia wynika, w sposób jednoznaczny, iż organy stosując art. 162 § 1 pkt 1 kpa, jako podstawę prawną decyzji winny w sposób wyczerpujący ustalić czy spełnione zostały wymienione w tym przepisie przesłanki. Mianowicie, organy zobowiązane były wykazać czy nastąpiła zmiana stanu faktycznego decydująca o bezprzedmiotowości decyzji tj. w jakim czasie nastąpiła zabudowa działek sąsiednich, jako warunku rozwiązującego istniejący stosunek administracyjny oraz czy wygaśniecie decyzji leży w interesie społecznym lub interesie strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w nadesłanych przez organ aktach sprawy, brak było szeregu dokumentów powoływanych przez stronę skarżącą, a przede wszystkim protokołu z wizji lokalnej z dnia 14 września 1994r. Ponadto w treści orzeczeń nie odniesiono się do decyzji z dnia [...] listopada 1992r. w sprawie określenia dla warsztatu dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. W zakresie oceny prawnej mieści się krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie zdaniem sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinna mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji mogło być uznane za zgodne z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 15.01.1998, II S.A. 1560/97). Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie wynikające z omawianego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w trybach nadzwyczajnych (wyrok NSA z dnia 1.10. 2001 r., SA/Rz 434/2000). Ponieważ w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z taką sytuacją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był związany oceną prawną wyrażoną ww. wyroku. Powołane przepisy bowiem w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania organu administracji, który nie posiada już swobody w zakresie stosowania prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ administracji nie wypełnił wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim całkowicie niezrozumiałe jest odniesienie się organu odwoławczego do art. 162 § 1 pkt 2 kpa i ocena czy niedopełnienie warunku nastąpiło z winy strony, w przypadku gdy podstawę wydania decyzji I instancji z dnia [...] grudnia 1997r. stanowił art. 162 § 1 pkt 1 kpa, który odmiennie ustala przesłanki do wydania przedmiotowej decyzji. W oparciu o ten przepis organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej przepisu wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz nie wystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Organ administracji w niniejszej sprawie, winien był stwierdzić w sposób niewątpliwy czy i w jakim terminie doszło do zabudowy działek sąsiednich. Tymczasem w nadesłanych aktach administracyjnych nadal brak jest protokołu z wizji lokalnej z dnia 14 września 1994r. oraz innych dokumentów potwierdzających stan faktyczny na nieruchomości sąsiedniej. Ponadto w zaskarżonej decyzji ponownie nie odniesiono się do kwestii, czy wygaśnięcie decyzji uzasadnione będzie interesem społecznym lub interesem strony. Pojęcie "interes społeczny" i "interes strony" nawiązuje do określonej w art. 7 kpa. zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Są to typowe klauzule generalne, które mają charakter nieostry i tym bardziej jako przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, wymagają skonkretyzowania w każdym przypadku i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu. Dokonanie przez organ pozytywnych ustaleń we wskazanym powyżej zakresie, w szczególności potwierdzenie faktu zabudowy działek sąsiadujących z warsztatem pozwoli na uznanie, iż doszło do bezprzedmiotowości decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Ich niewyjaśnienie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. W ocenie składu orzekającego naruszenie przez organ II instancji art. 153 powołanej ustawy uzasadnia uchylenie kontrolowanego orzeczenia. Weryfikowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlega uchyleniu również z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może zakończyć postępowanie wydając decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Orzecznictwo, zgodnie przyjmuje, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa. Podkreślenia wymaga również, iż organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze sposobu zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie, ograniczenie to związane jest wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania, oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W sytuacji gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do umorzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania pierwszoinstancyjnego, zaś podane przez organ przyczyny nie stanowią o jego bezprzedmiotowości i tym samym nie uzasadniają podjętej decyzji. Już tylko na marginesie rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, iż organ odwoławczy naruszył przepisy art. 35 kpa ustanawiające obowiązek organu administracji publicznej załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. Jak wynika z akt sprawy decyzja I instancji Burmistrza Miasta i Gminy B. wydana została w dniu [...] grudnia 1997r. natomiast organ II instancji rozpatrzył odwołanie dopiero w dniu [...] kwietnia 2009r. Terminy określone w powołanym przepisie mają charakter maksymalny i nie mogą być przez organ w sposób nieuzasadniony i dowolny przedłużane. Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w. ustawy.