VII SA/Wa 1142/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...] , po rozpoznaniu odwołania [...] , zwanej również "wnioskodawczynią" z 4 października 2016 r., uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] września 2016 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazana decyzja Starosty [...] nr [...] zawierała odmowę uchylenia decyzji tego samego organu nr [...] z [...] lipca 2015 r., znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych na działkach o nr. ewid. [...] i [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. [...] , zwana dalej "skarżącą" wraz z [...] i [...] , zwanymi również "inwestorami" złożyła 27 maja 2015 r. do Starosty [...] wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, uzupełniony następnie 10 lipca 2015 r. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych na działkach o nr. ewid. [...] i [...], położonych przy ul. [...] w [...]. W dniu 20 kwietnia 2016 r. [...], właścicielka działki nr ewid. [...] przy ul. [...] , znajdującej się jej zdaniem w obszarze oddziaływania inwestycji, złożyła wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę zakończonego decyzją Starosty [...] nr [...] oraz o dopuszczenie jej do udziału we wznowionym postępowaniu na prawach strony, a także o uchylenie decyzji Starosty [...] nr [...]. Wnioskodawczyni podkreśliła, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość, ponieważ powodować będzie jej zacienienie oraz zalewanie należącej do niej nieruchomości podczas opadów. Wnioskodawczyni podkreśliła również, że w analogicznym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za stronę postępowania w sprawie o wydaniu pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej. Po rozpoznaniu wniosku, Starosta [...] postanowieniem z [...] maja 2016 r. wznowił postępowanie w sprawie. Organ wezwał też wnioskodawczynię do wskazania i udokumentowania ograniczeń w zagospodarowaniu jej działki powstałych w rezultacie realizacji przedmiotowej inwestycji. W dniu 13 czerwca 2016 r. wpłynęło do Starosty [...] pismo datowane na 9 czerwca 2016 r., w którym wnioskodawczyni odniosła się do zagrożenia zalewania należącej do niej działki. W związku z tym organ pierwszej instancji wezwał 16 czerwca 2016 r. inwestorów do wyjaśnienia, w jaki sposób unikną zalewania nieruchomości sąsiednich przez wody opadowe z terenu prowadzonej inwestycji. W odpowiedzi na wezwanie, inwestorzy 25 lipca 2016 r. przedłożyli wyjaśnienia w zakresie odprowadzania wód opadowych, z których wynikało, że przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomość wnioskodawczyni, gdyż skutki opadów będą ograniczone jedynie do terenu działek należących do inwestorów. 3. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] września 2016 r. odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.". W uzasadnieniu organ stwierdził, że obszar oddziaływania obiektów zamyka się w granicach nieruchomości objętych inwestycją, tj. działek o nr ewid. [...]i [...], należących do inwestorów. Tym samym wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Z tego względu należało odmówić uchylenia decyzji, ponieważ wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na wniosek strony. Z tego też powodu organ nie prowadził dalszego rozpoznania merytorycznego sprawy. 4. Od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] września 2016 r. wnioskodawczyni wniosła odwołanie do Wojewody [...]. W odwołaniu wnioskodawczyni zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 7, 8 oraz 75 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego jedynie do analizy projektu budowlanego i zapewnień inwestora. Zdaniem wnioskodawczyni Starosta [...] nie odniósł się do kwestii zacienienia jej działki przez powstające budynki oraz nie odniósł się do zarzutu naruszenia jej praw wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego. Wnioskodawczyni wskazała również na niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającym na działkach o nr. ewid. [...] i [...] jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem wnioskodawczyni inwestorzy pod pozorem budowy dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych chcieli usytuować na działce "blok mieszkalny lub obiekt usługowy, z możliwością jego dalszej rozbudowy w przyszłości, który na pewno będzie wykraczał poza przewidziane miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie". 5. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] września 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290), zwanej dalej "pr.bud.". W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podkreślił, że w postępowaniach zakończonych decyzją o pozwoleniu na budowę, jak i decyzją odmawiającą uchylenia pozwolenia na budowę, brała udział ta sama osoba, mimo że podlegała wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Tym samym organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia decyzji Starosty [...] . Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji nie odniósł się także do wszystkich argumentów prezentowanych przez wnioskodawczynię na rzecz przysługiwania jej przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...], zwłaszcza do indywidualnych parametrów inwestycji, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań oraz nie wziął pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych, a także sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Odnosząc się do argumentu wnioskodawczyni o wydanym wyroku WSA, w którym uznano ją za stronę w analogicznym postępowaniu, Wojewoda [...] stwierdził, że jest on chybiony, gdyż organy administracji są związane wyrokami sądów jedynie w konkretnej sprawie. 6. Z rozstrzygnięciem Wojewody [...] nie zgodziła się skarżąca, zarzucając mu w skardze z 21 kwietnia 2017 r. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz i art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne zapoznanie się z całością dokumentacji i nieuwzględnienie argumentów stron postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że organ wojewódzki błędnie przyjął, że postępowania zakończone wydaniem decyzji nr [...] i [...] prowadziła ta sama osoba. Zdaniem skarżącej fakt, że pod obiema decyzjami znajduje się podpis jednej osoby wynika jedynie z tego, że jest ona naczelnikiem wydziału architektury Starostwa [...] , nie zaś z tego, że prowadziła obie sprawy. Odnosząc się do twierdzenia Wojewody o oddziaływaniu budowanego budynku na nieruchomość wnioskodawczyni, skarżąca podkreśliła, że urzędnicy starostwa dwukrotnie sprawdzili, czy przedmiotowy budynek nie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie i w obu wypadkach nie znaleźli przesłanek, aby wysnuć taki wniosek. Skarżąca podkreśliła, że Wojewoda [...] nie podał w swojej decyzji żadnych konkretnych przepisów prawa, których Starosta [...] nie wziął pod uwagę wydając swoją decyzję, a jedynie bardzo ogólnikowo napisał o nieprzeprowadzeniu wyczerpującego postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej Wojewoda nie wziął również pod uwagę żadnych argumentów podawanych przez nią, architektów projektujących przedmiotowe budynki, ani argumentów pracowników Starostwa [...] . Skarżąca zwróciła również uwagę na rażące przykłady uchybień w zakresie badania stanu faktycznego, np. przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja będzie zacieniać nieruchomość wnioskodawczyni, podczas gdy położona jest ona na północ od nieruchomości inwestycyjnych. 7. Odpowiadając 23 maja 2017 r. na powyższą skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wojewódzki powtórzył, że decyzja Starosty [...] nr [...] podlegała uchyleniu z mocy prawa, gdyż przy jej wydaniu udział brała ta sama osoba, co w wydaniu decyzji kończącej postępowanie podlegające wznowieniu. Wojewoda podkreślił też, że Starosta [...] nie zawarł w swojej decyzji wszystkich elementów koniecznych w rozstrzygnięciu zgodnie z przywołanymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z powodów innych niż w niej wskazane. 9. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy wszakże podkreślić, że organ odwoławczy jest upoważniony do wydania decyzji kasacyjnej tylko wtedy, gdy spełnione są dwa kluczowe warunki przewidziane w powołanym przepisie: decyzja organu administracji pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przekonaniu Sądu w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z obu wskazanych przesłanek. Przede wszystkim Sąd nie podziela stanowiska organu drugiej instancji, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez Starostę [...] art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca zarzucała decyzji organu pierwszej instancji, że zarówno postępowanie zakończone wydaniem decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych na działkach o nr ewid. [...] i [...], jak również postępowanie zakończone decyzją nr [...], tj. odmawiającą uchylenia wcześniejszej decyzji organu, prowadziła ta sama osoba: mgr. inż. [...], Naczelnik Wydziału Architektoniczno-Budowlanego, działająca z upoważnienia Starosty [...] . Osoba ta podpisała się pod decyzją nr [...], ale także podpisywała pisma kierowane do stron we wznowionym postępowaniu zakończonym ostatecznie decyzją organu pierwszej instancji, tj. decyzją nr [...] o odmowie uchylenia wcześniejszej decyzji Starosty [...]. Wojewoda [...]uznał przedstawiony argument za zasadny i stwierdził, że wyrażenie [pracownik, który] "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) należy rozumieć szeroko. Zdaniem organu odwoławczego udziałem w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie również podejmowanie konkretnych czynności urzędowych wobec stron postępowania w trakcie tego postępowania, nawet jeśli późniejsza decyzja wydana przez organ została formalnie podpisana przez inną osobę, nawet pełniącą funkcję organu administracji. Wojewoda [...] powołał przykłady orzeczeń sądów administracyjnych przemawiające za wskazaną szeroką interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionej wykładni przepisu o wyłączeniu pracownika organu administracji państwowej, ani też nie czuje się przekonany powołaniem na wcześniejsze orzeczenia sądów. Analiza orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzona przez Sąd, a także analiza wypowiedzi czołowych przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego wskazuje na istnienie rozbieżnych interpretacji powołanego przepisu. Wynikają one nie tyle z braku spójności judykatywy, co z faktu, że wykładnia i zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonywane jest zawsze w kontekście konkretnego stanu faktycznego sprawy, dlatego też uproszczony argument z autorytetu sądów polegający na wskazaniu wybranych orzeczeń może być względnie łatwo podważony powołaniem orzeczeń o przeciwnej tezie. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. W opinii Sądu powoływany przepis pełni dla obywateli rolę gwarancyjną, że nie dojdzie do podważenia zasady obiektywizmu i bezstronności organów w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych. Podkreśla się przy tym, że "gwarancyjna rola tych przepisów powinna być zachowana w rozsądnych granicach" (vide: J. Borkowski, Komentarz do art. 24 Nb 26, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 161, wraz z powoływanym tam orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nawet Najwyższego Trybunału Administracyjnego). Dlatego też należy przyjmować, że jeżeli pracownik organu administracji wykonuje czynności techniczne lub porządkowe, np. kieruje do strony korespondencję zawiadamiając o dokonanych bądź przewidywanych czynnościach organu, to takie działania nie powinny być uznawane za "branie udziału w wydaniu decyzji" w rozumieniu przepisów o wyłączeniu pracownika organu (vide np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2558/15). Należy przy tym podkreślić, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma charakter przepisu ustanawiającego wyjątek od reguły, że zadania organu administracyjnego wykonują pracownicy wyznaczeniu przez osoby pełniące funkcje kierownicze lub funkcję organu. Skoro jest to więc reguła wyjątku (lex specialis) to wykładnia systemowa zabrania dokonywania rozszerzającej wykładni danego przepisu (exceptiones non sunt extendendae). Wyrażenie "brania udziału w wydawaniu decyzji" należy zatem interpretować ściśle lub zwężająco. Wykonywanie przez pracownika organu czynności technicznych takich jak wysyłanie stronom zawiadomień nie może być zatem uznane za podstawę wyłączenia pracownika. W świetle przedstawionej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd stwierdza, że na gruncie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy należy zakwestionować stanowisko organu odwoławczego, według którego decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika organu. W związku z tym nie można też zarzucić decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] września 2016 r., że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w omawianym zakresie. Powoływanie się na taką przesłankę wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej jest zatem, zdaniem Sądu, nieuzasadnione. 10. W opinii Sądu nie ma również dobrego uzasadnienia dla zarzutu sformułowanego w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] , że Starosta [...] w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej o pozwoleniu na budowę naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu wszystkie okoliczności faktyczne odnoszące się do zarzutów podnoszonych przez sąsiadkę inwestorów wnioskującą o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, zostały dostatecznie jasno ustalone i przedstawione. Skarżąca wraz z inwestorami przedstawiła rozwiązania techniczne i architektoniczne, które mają powodować, że wody opadowe nie będą spływały z działek inwestycyjnych na nieruchomość sąsiednią (nieruchomość wnioskodawczyni), że powierzchnia biologicznie czynna stanowi odpowiednią część nieruchomości inwestycyjnej, a miejsca parkingowe i trasy przejazdu pojazdów spełniają wymogi przepisów prawa budowlanego. 11. Sama wnioskodawczyni nie wykazała również, żeby jej zarzuty pod adresem zatwierdzonego projektu budowlanego były zasadne. W pierwszej kolejności, nie ma zatem podstaw do twierdzenia (jak chce wnioskodawczyni), że projekt budowlany przewidujący budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W art. 3 pkt 2a pr.bud. wskazuje się bowiem wyraźnie, że budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym będzie taki budynek, w którym między innymi dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych lub lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego. Nie ma również podstaw do twierdzenia, że wskazane dwa budynki mieszkalne będą źródłem szczególnego hałasu, zanieczyszczeń lub zacieniania nieruchomości wnioskodawczyni (sąsiadki). W szczególności ostatni zarzut jest całkowicie bezzasadny, skoro z projektu zagospodarowania terenu (k. 36 projektu budowlanego) wynika jednoznacznie, że działki inwestycyjne znajdują się na północ od nieruchomości wnioskodawczyni. Nie wydaje się również zasadne, że nieruchomość wnioskodawczyni znajdzie się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wnioskodawczyni nie wskazała bowiem żadnego przepisu prawa materialnego, który przewidywałby ograniczenia w możliwości zagospodarowania przez właścicielkę nieruchomości sąsiedniej należącej do niej działki nr ewid. [...]. Dla Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę jest oczywiste, że Wojewoda [...] badając fakty sprawy w postępowaniu odwoławczym mógł uznać, że występują wszakże szczegółowe okoliczności, które zdaniem organu odwoławczego nie zostały dostatecznie wyjaśnione. W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał jednak takich okoliczności. Należy zatem przyjąć, że jeśli takie niewyjaśnione fakty miały miejsce, to Wojewoda [...] , zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a.) powinien przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Wojewoda [...] w rozpatrywanej sprawie nie zastosował wskazanych przepisów, a ograniczył się jedynie do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu przyjęte rozstrzygnięcie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, a także powołane przepisy: art. 138 § 2 w zw. z 136 § 1 k.p.a. 12. W opinii Sądu wydanie przez Wojewodę [...] decyzji kasacyjnej prowadziło również do naruszenia art. 8 k.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. godzi bowiem w słuszny interes inwestorów i w ich oczekiwanie, że organy architektoniczno-budowlane będą działały na podstawie przepisów prawa w sposób zarówno bezstronny, jak i wnikliwie oraz szybko, czyli bez zbędnego formalizmu (art. 12 § 1 k.p.a.). Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego jest wadliwa i wymaga uchylenia. 13. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien ustalić, czy w sprawie występują jakieś okoliczności, które wymagają obiektywnego zbadania i wyjaśnienia, czego jednocześnie nie dokonano w dotychczasowym postępowaniu. Jak wskazano wcześniej, gdyby takie okoliczności zostały stwierdzone, organ drugiej instancji powinien rozważyć, czy nie można brakujących przesłanek rozstrzygnięcia uzupełnić poprzez zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a. Dopiero na tej podstawie organ drugiej instancji powinien ocenić zasadność zarzutów odwołania skarżącej i racji podnoszonych przez inwestorów. Takie ustalenia mogą prowadzić do rozstrzygnięcia w przedmiocie utrzymania w mocy bądź uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych na działkach o nr ewid. [...] i [...]. 14. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c. powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.