VII SA/Wa 1144/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] marca 2004 r., znak [...], działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał Z. K. wykonanie w terminie do dnia [...] grudnia 2004 r. robót budowlanych w budynku mieszkalnym, położonym na działce nr ewid. [...] w P. gm. M., polegających na zamurowaniu otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego, przebudowaniu drewnianej części ściany zachodniej ganku na ścianę murowaną, spełniającą warunki ściany przeciwpożarowej oraz przebudowaniu dachu dwuspadowego w sposób zapewniający ścianie zachodniej odporność ogniową wymaganą dla ściany przeciwpożarowej na podstawie opracowanego projektu przebudowy dachu. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004 r., znak [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania Z. K. Pismem z dnia 23 lutego 2007 r. Z. K. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją ostateczną, wskazując jako podstawę prawną wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. We wniosku stwierdzono, że w latach 70 ubiegłego wieku (gdy istniał już sporny budynek) nastąpił podział jednej działki na obecne działki nr: [...], [...] i [...]. Do wniosku został załączony fragment mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia [...] grudnia 2006 r., na której uwidoczniono inny przebieg granicy pomiędzy działką wnioskodawcy a działką sąsiednią, niż przyjęty przez organy nadzoru budowlanego w chwili wydawania nakazu w stosunku do przedmiotowego budynku. Ponadto, w treści podania poinformowano, że stosowne pismo z oryginałem w/w mapy zostało przedłożone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] grudnia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...], wydaną w trybie art. 149 § 3, art. 150 § 1 i art. 145 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. K., odmówił Sygn. akt VII SA/Wa 1144/07 wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] maja 2004 r, znak [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ocenił, że fakt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], mający stanowić przesłankę wznowienia postępowania, musiał być znany wnioskodawczyni już w momencie otrzymania aktu własności ziemi, tj. w 1976 r., przy czym nawet gdyby przyjąć, że o fakcie tym dowiedziała się w grudniu 2006 r. (jak wynika z treści wniosku), to i tak należy stwierdzić, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., tj. terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Organ ocenił również, że uchybienie w/w terminu nastąpiło także w stosunku do drugiej okoliczności, mającej stanowić podstawę wznowienia postępowania - wynikającej z przedłożonej mapy i wskazującej inny przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] - gdyż od dnia zakupu mapy, tj. od dnia [...] grudnia 2006 r. do daty złożenia wniosku, tj. do dnia [...] lutego 2007 r. upłynęły ponad dwa miesiące. Od powyższej decyzji złożyła odwołanie Z. K., podnosząc, że usytuowanie budynku mieszkalnego w stosunku do granic działki jest zgodne z przepisami, więc nie zachodzi konieczność wykonywania żadnych robót. Ponownie wskazała, że przebieg granic jej działki jest inny, niż przyjęły organy nadzoru budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że wnioskodawczyni uchybiła terminowi określonemu w art. 148 § 1 k.p.a., gdyż mapa sytuacyjno-wysokościowa, której fragment stanowi nowy dowód w sprawie, została zakupiona przez nią w dniu [...] grudnia 2006 r., zatem wnioskodawczyni wiedziała wówczas o przyczynie uzasadniającej wznowienie postępowania, natomiast wniosek w tym przedmiocie został złożony w dniu [...] lutego 2007 r. Z tego względu, w ocenie organu, należało odmówić wznowienia postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. K., wskazując, że w dniu [...] grudnia 2006 r. nabyła w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. Sygn. akt VII SA/Wa 1144/07 mapkę geodezyjną działki (zgodną z przedłożonym aktem własności ziemi), stanowiącą dowód tego, że nieprawidłowo ustalono granice działek, a budynek został wybudowany zgodnie z prawem. Skarżąca podniosła, iż w dniu [...] grudnia 2006 r. (9 dni od daty zakupienia mapy) przedłożyła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. stosowne pismo wraz z oryginałem mapki, natomiast drugi oryginalny egzemplarz mapki przedłożyła [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jako dowód w sprawie w dniu [...] stycznia 2007 r., a więc przed upływem jednego miesiąca od daty jej zakupu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), zw. dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Kontrolowaną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą nakazano Z. K. wykonanie w terminie do dnia [...] grudnia 2004 r. określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym, położonym na działce nr ewid. [...] w P. gm. M. Instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości tych rozstrzygnięć, określonej w art. 16 k.p.a. Tryb ten znajduje Sygn. akt VII SA/Wa 1144/07 zastosowanie w przypadku wystąpienia w postępowaniu wad określonych w art. 145 § 1, jak również w sytuacji, gdy zaistnieje przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a. Stosownie do art. 147 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W sytuacji, gdy podanie zostanie wniesione z uchybieniem w/w terminu, organ zobowiązany jest wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Skarżąca we wniosku złożonym w dniu [...] lutego 2007 r. powołała się na przesłankę wznowienia postępowania zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Okoliczności te lub dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile mają znaczenie prawne, a więc gdy w konsekwencji wpływają na zmianę treści decyzji ostatecznej. Ujawnienie ich może bowiem prowadzić do odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy. Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie oceniły, że skarżąca uchybiła ustawowemu terminowi, określonemu w art. 148 § 1 k.p.a., uznając, że przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane pismem adresowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, złożonym przez skarżącą w dniu [...] lutego 2007 r., podczas gdy o przyczynie uzasadniającej wznowienie postępowania skarżąca dowiedziała się w dniu [...] grudnia 2006 r, tj. w dniu nabycia w Państwowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. mapy sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej nowy dowód w sprawie. Organy administracji przeoczyły jednak, że już pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. (złożonym w dniu [...] grudnia 2006 r.) skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. ( a więc do organu, który prowadził w trybie zwyczajnym postępowanie w I instancji) o "umorzenie postępowania oraz wszystkich decyzji związanych z budynkiem mieszkalnym, usytuowanym na działce nr ewid. [...] w P. gm. M.", wskazując na nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych organów nadzoru budowlanego, dotyczących przebiegu granicy jej działki. Skarżąca już wówczas załączyła do podania oryginał mapy Sygn. akt VII SA/Wa 1144/07 zakupionej w dniu [...] grudnia 2006 r. oraz wyjaśniła, że w czasie budowy budynku mieszkalnego działki nr [...] i [...] stanowiły jedną działkę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prowadzący w dacie złożenia pisma już postępowanie egzekucyjne, potraktował to pismo jako element postępowania egzekucyjnego i włączył je do akt tego postępowania. Udzielił na nie pisemnej odpowiedzi w dniu [...] lutego 2007 r., informując, że przedstawiony nowy dowód nie znany organowi w dniu wydania decyzji nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, pomimo że z treści pisma wynikało żądanie "umorzenia postępowania" dotyczącego przedmiotowego budynku mieszkalnego. Tu zauważyć trzeba, że pomimo potraktowania tego pisma jako elementu postępowania egzekucyjnego organ dokonał oceny pisma skarżącej w kategoriach wznowieniowych (nowy dowód nie znany organowi). Oceniając tę czynność zauważyć trzeba, że organ egzekucyjny nie może oczywiście weryfikować decyzji będących podstawą ich działań i właśnie z powodu tej oczywistości organ ten winien rozważyć, jakie faktyczne znaczenie dla toczącego się postępowania egzekucyjnego mają okoliczności w nim podane. W razie wątpliwości co do treści pisma organ powinien w trybie art. 9 k.p.a. wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, organy administracji publicznej są bowiem obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy te czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jeżeli wniesione pismo budzi wątpliwości, a jak wskazano wyżej wątpliwości takie były, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 września 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2618/94). Naruszenie zasady wymienionej w art. 9 k.p.a. przez zaniechanie sprecyzowania treści pisma z dnia [...] grudnia 2006 r. miało istotne znaczenie dla oceny, czy skarżąca w istocie uchybiła terminowi do wniesienia podania określonego wart. 148 § 1 k.p.a. Konsekwencją naruszenia tej zasady było pominięcie przez organy obu instancji - znajdującego się w aktach sprawy - pisma skarżącej z dnia [...] grudnia 2006 r., w którym, pomimo nienazwania tego pisma wnioskiem o wznowienie, skarżąca wskazała w nim przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania. Sygn. akt VII SA/Wa 1144/07 Tymczasem art. 235 § 1 k.p.a. nakazuje, aby skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważać zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadkach określonych w § 1, żądanie należy uwzględnić, gdy zachodzą przewidziane w ustawie warunki do wznowienia postępowania. Nakaz rozpatrzenia możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji w określonym trybie, zawarty w art. 235 § 1 k.p.a. oznacza, że właściwym trybem do rozpatrzenia zarzutów dotyczących prawidłowości postępowania, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., jest tryb wznowienia postępowania (wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1986 r., sygn. akt II SA 634/86). Pismo skarżącej z dnia [...] grudnia 2006 r, podlegające ocenie w przedmiocie żądania wznowienia postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. winien był wówczas przekazać organowi właściwemu w sprawie wznowienia postępowania - zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. - tj. [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jako organowi, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Na marginesie należy zauważyć, że niezachowanie terminu przez stronę, a nawet nieprzywrócenie go przez organ nie przesądza jeszcze kwestii wznowienia postępowania w ogóle. Jeżeli bowiem organ stwierdzi istnienie którejkolwiek z przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania (z wyjątkiem przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), obowiązany jest wznowić postępowanie z urzędu, jeżeli w sprawie ujawniła się wątpliwość co do przebiegu granic w dacie wzniesienia obiektu, a zatem okoliczności mającej znaczenie dla zastosowania nakazów wynikających z Prawa budowlanego. Orzekające w niniejszej sprawie organy naruszyły zatem art. 9 i art. 235 k.p.a. oraz przepisy postępowania administracyjnego obligujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7, ale także innych przepisów k.p.a., normujących sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Takie naruszenie przepisów procedury ma wpływ na wynik sprawy, jeżeli Sygn. akt VII SA/Wa 1144/07 błąd w ustaleniach faktycznych doprowadził do innego rozstrzygnięcia od tego, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Ponownie rozpoznając sprawę, po dokonaniu oceny treści ww. pisma skarżącej z dnia [...] grudnia 2006 r. właściwy organ powinien rozważyć możliwość wznowienia postępowania administracyjnego oraz przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego w celu zbadania, czy w dacie budowy spornego budynku mieszkalnego skarżąca kierowała się granicami ujawnionymi na złożonej przez nią mapce i czy w związku z przebiegiem granicy jej nieruchomości zasadnie wydano nakaz wykonania robót budowlanych, określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2004 r., znak [...], utrzymanej w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004 r, znak [...]. Należy też wskazać zaistniałe w niniejszej sprawie uchybienie proceduralne, które również mogło mieć istotne znaczenie dla prawidłowego postępowania w sprawie, wynikające z faktu, iż organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania - a więc organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji - rozpatrzył podanie (pismo z dnia [...] lutego 2007 r.) wniesione bezpośrednio do tego organu, a nie do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, który to wymóg ustanawia art. 148 § 1 k.p.a. Z zachowaniem trybu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. zostało natomiast złożone pismo skarżącej datowane na dzień [...] grudnia 2006 r., wniesione do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. jako organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, gdyż obie dotknięte są wadami opisanymi wyżej. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.