VII SA/Wa 1144/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi A. L. i M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] grudnia 2008r., Nr [...], na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie dokonanej przebudowy przyłącza energetycznego zasilającego budynki przy ul. T. w W., umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 28 listopada 2006 r. dokonane zostały czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. T. nr [...] przez inspektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego W. i stwierdzono, że przy ogrodzeniu nieruchomości ul. T. [...] usytuowana jest skrzynka energetyczna o wym. 0,46 m x 0,22 m i wysokości 1,03 m, od której wykonane są przyłącza energetyczne zasilające 4 budynki w zabudowie szeregowej przy ul. T. nr [...] w W. Z pisma wnioskodawców (m.in. skarżących), z inicjatywy których zostało wszczęte postępowanie administracyjne, wynikało, że przebudowy przyłącza dokonał właściciel domu przy ul. T. [...] Z. G., poprzez zlikwidowanie dotychczas istniejącej skrzynki posadowionej w ogrodzeniu nieruchomości (wnęka w ogrodzeniu z siatki) i zainstalowaniu nowej poza obszarem tej działki. Wobec ustalenia, że powyższe roboty budowlane wykonano bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nałożono na inwestora Zakład [...] ul. W. [...] w W., obowiązek przedstawienia oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie przyłącza energetycznego zasilającego budynki przy ul. T. w W., w zakresie ich zgodności z obowiązującymi przepisami i normami, sporządzonej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia oraz inwentaryzacji powykonawczej dokonanej przebudowy przyłącza elektrycznego. Zakład [...] przedłożył ocenę techniczną wraz z inwentaryzacją powykonawczą w/w przyłącza energetycznego sporządzoną przez mgr inż. A. S. - rzeczoznawcę SEP posiadającego uprawnienia nr [...], w której stwierdzono, że "złącze zostało wykonane w dniu 27 października 2003 roku przez koncesjonowany zakład robót elektrycznych, miejsce posadowienia złącza jest zgodne z wymogami bezpieczeństwa użytkowania (...)", "Poziom techniczny wykonanych robót przy budowie w/w złącza należy określić jako bardzo dobry", "Umiejscowienie złącza jest zgodne z wymogami określonymi w przepisach. Każdy zasilany budynek ma niezależny dostęp do zabezpieczeń głównych". Ponadto organ wskazał na wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że ul. T. dz. nr. ew. [...] w obrębie [...] stanowi drogę. Natomiast z treści pisma z dnia 23 maja 2008 r. Urzędu W. Wydziału Infrastruktury wynikało, że ul. T. zlokalizowana na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] została wybudowana w ramach osiedla przez Spółdzielnię [...] i do dnia 12 maja 2006 r. pozostawała pod jej zarządem. W chwili obecnej ul. T. jest drogą wewnętrzną pozostającą we władaniu W. i trwają procedury mające na celu zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych kategorii gminnej. Organ zaznaczył również, że R. [...] pismem z dnia 11 grudnia 2008 r. poinformował, że przyłącze energetyczne dla budynków przy ul. T. [...] zostało przebudowane przez "[...]" w 2003 r. W świetle powyższych ustaleń i stwierdzeń, organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych robót a postępowanie prowadzone w tej sprawie w ramach nadzoru budowlanego umorzył. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] grudnia 2008 r. złożyli M. G. oraz W. K. Odwołujący się wskazali, iż organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], uchylającej zapadłą wcześniej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] października 2007 r., Nr [...]. W dalszym ciągu organ wadliwie kwalifikuje samowolnie wykonane roboty jako przebudowę, gdy tymczasem była to budowa. Poza tym nie dokonał wiążących ustaleń w sprawie osoby inwestora. Odwołujący się podnieśli, że z pisma R. [...] z dnia 11 grudnia 2008 r. nie wynika, kto poniósł koszty wykonanych robót, czyli kto był inwestorem. Wskazali na oświadczenie właścicieli nieruchomości przy ul. T. [...] z dnia 7 maja 2008 r. złożone w piśmie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z którego wynikało, że to oni byli inwestorami (a nie wykonawcami prac budowlanych). Nadto, skarżący przywołali pisemne oświadczenie "[...]" z dnia 8 stycznia 2007 r. zawarte w piśmie do PINB (znak: [...] podpisane przez A. L. i J. S.) potwierdzające, że "[...]" nie posiada żadnych dokumentów dotyczących przyłącza energetycznego przy ulicy T. [...], co uzasadniało zdaniem odwołujących się przypuszczenie, że prace budowlane mogły być prowadzone "na czarno". Ponadto odwołujący się wskazali, iż organ pierwszej instancji nie doniósł się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników zatoki ulicy T. w związku z umiejscowieniem przyłącza w pasie drogowym jezdni ulicy T. bez wybudowania barier zabezpieczających urządzenie i użytkowników drogi przed ewentualną kolizją z przyłączem, nieprawidłowości na istniejących mapkach spowodowanych nową lokalizacją przyłącza w pasie jezdni ulicy T. Podnosili naruszenie art. 30. ust. 3 Prawa budowlanego; art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G. oraz W. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, a argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu nie mają wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ wskazał, iż przedmiotowe przyłącze energetyczne usytuowane na nieruchomości przy ul. T. [...] w W., zasila budynki przy tej ulicy o nr [...]. Roboty budowlane związane z przebudową przyłącza zostały zrealizowane z naruszeniem art. 29 pkt 20 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tj. bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, zasadne było zatem podjęcie czynności przez organ nadzoru budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż z załączonej do akt sprawy "Oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie przyłącza elektrycznego przy ul. T. [...] w W." wynika, że przyłącze zostało wykonane przez koncesjonowany zakład robót elektrycznych, a miejsce jego posadowienia jest zgodne z wymaganiami bezpieczeństwa użytkowania a także z wymaganiami określonymi w przepisach szczególnych. Poziom techniczny wykonanych robót określono jako bardzo dobry, złącze jest właściwie konserwowane i eksploatowane, nie posiada śladów uszkodzeń mechanicznych i korozji. Z opinii wynikało także, że każdy z zasilanych budynków ma niezależny dostęp do zabezpieczeń głównych. W tym stanie faktycznym organ wskazał, że postępowanie administracyjne, może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem organu II instancji w rozpatrywanym przypadku w odniesieniu do przyłącza energetycznego usytuowanego na nieruchomości przy ul. T. [...] w W. nie stwierdzono nieprawidłowości sankcjonowanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, które obligowałyby do podjęcia dalszych czynności z zakresu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 w/w ustawy. Uznał więc, że organ powiatowy prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. L. oraz M. G., wnosząc o jej uchylenie oraz nakazanie organowi ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem i odniesieniem się w uzasadnieniu do wszystkich argumentów i zarzutów podniesionych przez skarżących. Strona skarżąca zarzuciła, że: - pomimo zobowiązania organu I instancji do jednoznacznego ustalenia kto był inwestorem, ustalenia takiego organ nie dokonał, a ze wskazywanego oświadczenia właścicieli nieruchomości przy ulicy T. [...], wynikało że to oni dokonali przebudowy, także organ II instancji w żaden sposób się do tego nie odniósł; - organ nie dokonał oceny zarzutu o niedopuszczalności budowy przyłącza energetycznego w pasie drogowym ulicy T., (bez zgody zarządcy drogi) i zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu na ulicy T., ani do nieprawidłowości na mapkach w zakresie umiejscowienia nowego przyłącza; - organ II instancji nie odniósł się do kwestii zmiany trasy kabli od przyłącza energetycznego do budynków, ani do ich przedłużania poprzez dosztukowanie dodatkowego odcinka kabla od miejsca posadowienia starego przyłącza do miejsca nowego przyłącza. Brak było oceny technicznej i dokumentacji wykonanych przedłużeń kabli od nowego przyłącza do zasilanych budynków przy ulicy T. [...]; - organ nie ustalił wykonawcy przedmiotowych robót elektrycznych, a okoliczności wskazują, że budowa przyłącza była wykonywana "na czarno"; - organ nie odniósł się do podniesionego przez skarżących naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy "Prawo geodezyjne i kartograficzne"; - ogrodzenie wykonane przez właścicieli nieruchomości przy ulicy T. [...] w pobliżu nowego przyłącza nie przebiega wzdłuż granicy działki, co stanowi naruszenie przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję lub postanowienie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Na wstępie wskazać należy, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), rozszerzyła katalog zwolnień od uzyskania pozwolenia na budowę i objęła zwolnieniem m.in. przyłącza do budynków: energetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne i telekomunikacyjne (art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego), ale zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego na budowę takich przyłączy do budynków jest wymagane zgłoszenie właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Kolejną zmianę w tym zakresie wprowadziła ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) nadając nowe brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 20. W stosunku do poprzedniej regulacji pominięto sformułowanie "do budynków", a zatem nowelizacja z 2005 r. zwolniła inwestorów od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymienionych przyłączy nie tylko do budynków, ale także do działek niezabudowanych. Jednocześnie ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, wprowadziła do ustawy - Prawo budowlane art. 29 a w brzmieniu: - ust. 1. Budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. - ust. 2. Do budowy, o której mowa w ust. 1 stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. - ust. 3. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Powołany przepis wszedł w życie z dniem 26 września 2005 r. (art. 8 ustawy nowelizującej). Zatem z tym dniem budowę tego rodzaju przyłączy inwestorzy mogą realizować na podstawie zgłoszenia (art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego) albo w trybie przewidzianym w art. 29a. Wybór należy do inwestora. Spełnienie warunków z art. 29a Prawa budowlanego wyłącza równocześnie reglamentację Prawa budowlanego za wyjątkiem art. 57 ust. 1 pkt 6, który stanowi, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć potwierdzenie odbioru wykonanych przyłączy. Jak ustalono w niniejszej sprawie przedmiotowe przyłącze zostało przebudowane w październiku 2003 roku, zatem tryb określony w art. 29 a wprowadzony do ustawy w późniejszym czasie nie mógł mieć miejsca. Mając na uwadze powyższe unormowanie oraz poczynione ustalenia faktyczne słusznie organ II instancji wskazał, że roboty budowlane związane z przebudową przedmiotowego przyłącza zostały zrealizowane z naruszeniem art. 29 ust 1 pkt 20 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tj. bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Dlatego zasadne było podjęcie czynności przez organ nadzoru budowlanego. Jednocześnie z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że Zakład [...] przy piśmie z dnia 3 września 2007r. przedłożył organowi nadzoru budowlanego inwentaryzację geodezyjną powykonawczą przedstawiającą stan sieci na dzień 19 grudnia 2003r. Nadto z opinii Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Sieci Uzbrojenia Terenu z dnia [...] czerwca 2007r. wydanej dla "[...]" wynikało, że zespół pozytywnie zaopiniował dokumentację projektową sieci elektroenergetycznej nn przy ulicy T. [...] w W. Należy podkreślić, że Zakład [...] w odpowiedzi z dnia 13 października 2008 r. na pismo organu nadzoru budowlanego z dnia 14 lipca 2008 r. dotyczące określenia inwestora przebudowy przyłącza obsługującego budynki przy ulicy T. [...] wyjaśnił, że przedmiotowe przyłącze zostało wybudowane przez Przedsiębiorstwo [...] i przekazane Zakładowi [...] w dniu 23 stycznia 1980r. Przedstawiono kopię protokołu zdawczo-odbiorczego. Nadto w piśmie z dnia 11 grudnia 2008 r. Zakład [...] wskazał, że przyłącze to zostało przebudowane w roku 2003 przez "[...]". W tej sytuacji nie miało znaczenia, że do dnia przebudowy przyłącze znajdowało się fizycznie na terenie działki nieruchomości przy T. [...] a następnie być może z inicjatywy właściciela tej nieruchomości zostało przebudowane i przeniesione poza ogrodzenie. W kontekście przytoczonych okoliczności "[...]" jawi się jako podmiot któremu przysługują prawa właścicielskie do przyłącza i oczywistym był fakt, że w toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego ponosił koszty sporządzenia ekspertyzy technicznej i dokumentacji geodezyjno – kartograficznej. Ze sporządzonej przez mgr inż. A. S. - rzeczoznawcę SEP (posiadającego uprawnienia), oceny technicznej wraz z inwentaryzacją powykonawczą w/w przyłącza energetycznego wynikało, że "złącze zostało wykonane w dniu 27 października 2003 roku przez koncesjonowany zakład robót elektrycznych, miejsce posadowienia złącza jest zgodne z wymogami bezpieczeństwa użytkowania, poziom techniczny wykonanych robót jest bardzo dobry, a umiejscowienie złącza jest zgodne z wymogami określonymi w przepisach. Z opinii wynikało także, że każdy z zasilanych budynków ma niezależny dostęp do zabezpieczeń głównych. W tej sytuacji słusznie organy nadzoru budowlanego uznały, że nie było podstaw do nakazywania jakichkolwiek działań w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mogących polegać na: wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przyłącza do stanu zgodnego z prawem, bądź doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego ani tym bardziej nakazaniu rozbiórki. W ocenie Sądu bezzasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące braku ustalenia kto był inwestorem. Wywodzenie przez skarżących tej okoliczności z oświadczenia właścicieli nieruchomości przy ulicy T. [...], nie mogło być skutecznie przeciwstawione obiektywnym, wskazanym wyżej faktom. Organ nadzoru budowlanego dysponował opinią sporządzoną przez mgr inż. A. S. - rzeczoznawcę SEP oraz uzgodnieniem Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Sieci Uzbrojenia Terenu lokalizacji przyłącza, z których wynikało, że jego lokalizacja i stan nie stanowią podstawy do podjęcia jakichkolwiek działań organu. Tym bardziej, że wskazywane m.in. naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy "Prawo geodezyjne i kartograficzne" - nieprawidłowości na mapkach, nie pozostają w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Także fakt, iż skarżącym przysługuje służebność wobec nieruchomości T. [...], związana z przedmiotowym przyłączem nie był przeszkodą do potwierdzenie jego prawidłowości po przebudowie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 105 k.p.a., dotyczący umorzenia z powodu bezprzedmiotowości postępowania, miał pełne zastosowanie. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje bowiem, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza także, że brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Przepisy prawa materialnego upoważniają organ administracji publicznej do wydania decyzji w określonych hipotezą normy prawnej okolicznościach faktycznych, na które składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Skoro okazało się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencji organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji administracyjnej, to umorzenie w takim wypadku postępowania było zasadne. Poza tym podkreślenia wymaga, że strona inicjująca postępowanie w ramach nadzoru budowlanego nie domagała się konkretnego rozstrzygnięcia, a zbadania sprawy pod względem legalności. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.